《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）将发展新质生产力、构建新发展格局、建设现代化经济体系取得重大突破作为主要发展目标，提出要优化产业布局，促进重点产业在国内有序转移，完善区域创新体系，布局建设区域科技创新中心和产业科技创新高地。面向“十五五”，如何立足我国区域发展差异，在精准把握各区域资源禀赋、产业基础与发展潜力的前提下，实现生产力要素优化配置，充分激发区域内生动力，以“分层布局+链式协同”为核心路径，统筹体现区域适配性与全域联动性，成为推动新质生产力高质量发展，促进区域协调发展的关键课题。

　　“十五五”时期作为基本实现社会主义现代化的关键时期，因地制宜发展新质生产力成为破解区域发展不平衡、构建高质量发展格局的核心路径。《建议》明确提出“优化区域经济布局，促进区域协调发展”，要求构建“优势互补、高质量发展的区域经济布局”，这是对我国未来新质生产力布局的总要求。这一要求实质上就是要发挥各地区比较优势，促进要素合理流动，通过分层布局优化资源配置，建立战略统筹、联动发展、利益共享的机制，形成分层布局与链式协同的新质生产力发展路径。

　　适配区域发展不平衡的现实国情。我国不同区域在自然资源、产业基础、发展阶段上差异显著。东部沿海轻工制造业发达，中西部则在特色农业、能源资源等方面具备优势，东北有扎实的重工业基础。分层布局立足这种差异，发挥国家、区域以及地方等不同层级产业优势，形成产业的合理组织与分工体系；链式协同则使不同区域的优势产业形成互补，通过产业链充分的联结与整合，把各地单一优势整合为系统竞争力。

　　破解同质化竞争、资源浪费以及市场分隔的现实问题。当前，我国生产力发展存在盲目跟风现象，不顾自身基础扎堆发展热门产业，导致产业同质化、资源浪费、新兴产业难以落地等问题的出现。分层布局通过明确不同层级、不同区域的产业定位，引导资源向重点领域集中，避免产业过度分散和重复建设。链式协同则能通过产业链关联分析，推动具备协同潜力的行业形成配套联动，既发挥了龙头企业的引领作用，又让中小企业找到发展方向，提升了整体产业发展质量。同时，推动区域联动，促进人才、资本、技术、数据等要素自由流动，实现价值链、产业链、创新链的联动，优化创新要素配置机制，促进形成全国统一的资源共享与发展平台。

　　符合系统性发展的顶层设计逻辑。发展新质生产力不是孤立的区域行为，需要兼顾国家战略与地方实践。分层布局实现了顶层设计与基层创新的协调，中央定方向，地方结合实际细化路径；链式协同则强化了跨区域、跨产业的协同机制，通过构建资源互补链、产业梯度衔接链等，打破区域壁垒，促进要素市场化流动。这种模式既保证了国家战略的贯彻落实，又充分激发了地方的积极性，是实现全国生产力资源最优配置的科学方式。

　　分层布局是链式联动的节点基础，链式联动是分层布局的活力源泉。通过顶层设计、区域要素协同、链式联动以及政策协同一致等措施，形成“轴线牵引方向、城市群整合资源、层级落实任务、链条贯通全域”的良性循环，实现分层布局与链式联动的结合，保障新质生产力高质量发展。

　　制定国家新质生产力发展规划。因地制宜发展新质生产力，亟须在国家层面构建系统性保障机制，而顶层设计正是打通区域发展堵点的核心桥梁。应以《建议》为依据，结合国家国土空间规划以及主体功能区发展的要求，锚定各区域资源禀赋与产业基础精准施策，通过顶层设计明确区域发展定位、要素配置规则与协同机制，破解同质化竞争、资源错配等难题；为各区域、城市群打造差异化发展路径，并制定相关的政策保障措施，推动新质生产力在全国范围内高效发展。

　　建立跨区域要素市场化配置与协同治理机制。一是以市场化改革为核心，建立土地、技术、人才、数据等关键要素的跨区域流动机制，通过设立区域要素交易平台，引导要素向优势产业和重点城市群集聚，匹配分层布局的资源需求。二是组建跨区域协同治理专班，建立常态化沟通、项目共推、风险共担机制。针对产业链协同，制定区域产业分工目录，明确核心城市与配套城市的功能定位，通过财政补贴、专项基金等政策，支持龙头企业牵头组建跨区域产业联盟，推动产业链上下游精准对接，确保链式协同高效运转，形成“顶层统筹、区域联动、要素畅通、产业互补”的发展格局。

　　强化基础设施与载体支撑。一要完善轴线交通网络，依托三大流域，建设跨城市群高铁干线、智慧物流通道，构建“流域内1小时协同圈、跨流域3小时联动圈”。二要打造创新载体平台，在流域核心城市建设国家实验室、未来产业先导区；在城市群中坚层布局中试基地、产业园区；在支撑层培育特色产业集群，为分层联动提供物理载体。三要构建数字协同平台，建设三大流域新质生产力要素交易平台，实现技术专利、人才信息、数据资源的跨区域共享。

　　强化政策协同与监管创新。政策协同的关键在于平衡中央统筹与地方自主，需构建“顶层引领、地方联动、权责清晰”的协同机制，破解区域行政壁垒。首先，中央层面强化统筹协调，由国家发展改革委牵头成立跨区域政策协同专班，统筹制定全国新质生产力区域发展的宏观政策、产业布局指南和要素流动规则，明确19个国家城市群的功能定位与协同重点，统一税收优惠、资质互认等核心政策标准，避免地方政策冲突。其次，赋予地方自主协调空间，允许地方政府结合资源禀赋，在中央政策框架内制定差异化配套措施，比如核心城市群可自主优化创新人才激励政策，特色区域可细化产业链配套支持举措。同时，建立央地联动沟通机制，地方重大协同事项需向中央报备，中央通过专项督查、动态评估等方式规范地方行为，对协同不力的地方进行约谈指导。最后，创新跨区域监管与服务，推行“中央统筹、地方联合”的监管模式，依托“互联网+监管”平台实现联合执法，对跨区域项目实行“中央备案、地方审批、全网通办”，既保障中央政策落地，又激发地方协同活力，推动分层布局与链式协同高效运转。

　　构建差异化考核评价与激励约束机制。因地制宜发展新质生产力，需通过科学的考核体系引导区域精准落实分层布局与链式协同，因此构建差异化考核评价与激励约束机制是关键举措。考核评价需打破“一刀切”模式，依据各区域资源禀赋、产业基础和发展定位，设置个性化考核指标：对核心城市群，侧重创新成果转化、高端产业引领等指标；对特色产业区域，突出产业链配套能力、绿色低碳发展等内容；对生态保护区，强化生态安全与可持续发展考核。同时，建立跨区域协同成效考核，将产业链协同贡献率、要素流动效率等纳入地方政府考核，倒逼区域打破行政壁垒。激励方面，对考核优秀的区域给予专项政策支持、项目倾斜和资金奖励；约束方面，对同质化竞争、协同不力的区域进行约谈问责，通过“奖优罚劣”引导各区域立足自身优势参与全国产业链分工，确保分层布局落地见效、链式协同深度融合。

　　（作者系北京航空航天大学经济管理学院新质生产力研究中心首席研究员；北京航空航天大学经济管理学院教授、新质生产力研究中心主任）