金融使生活更美好，它可以帮助消费者跨期平滑短期的收入波动，也可以帮助他们更好地匹配消费支出的生命周期。类似地，政权也面临风险和不确定性，必须为天灾、战争、公共工程等临时支出而融资。紧急融资不外乎内部和外部两种途径：向地方政府摊派、向特许商人或富户索要报效或捐纳可以归为内部融资；向金融机构短期借贷和向社会发行长期公债、股票、年金等有价证券属于外部融资。那么，统治者如何在不同融资渠道之间权衡取舍？

　　国家如何为紧急开支融资 

　　将视野投向18—19世纪亚欧大陆的两端——中国和英国，观察两国是如何为其对外战争政治融资的。经过17世纪的内战和制度变迁，英国成功转型为一个依赖外部融资的军事—财政国家。在“漫长的18世纪”，借款——主要是长期公债，为绵延不绝的对外战争提供了50%以上的费用，英法七年战争耗资7300万英镑，其中78%由公债买单；美国独立战争耗资1.1亿英镑，公债支付了82%。这些借款往往以中央政府集中征收的间接税（关税和消费税）为还款抵押，由独立的金融机构（英格兰银行）面向市场发行；公债投资者不但包括伦敦的机构投资者，也包括广泛分布在各个收入阶层的投资者。

　　同时期的中国仍然是一个高度依赖农业税的传统财政国家——75%的财政收入是地丁银和漕粮。第一次鸦片战争的2800万两白银军费中，正项钱粮支付了1900万，也就是说中央政府面临900万的支出缺口。清代中央政府没有向金融机构借贷，也没有发行公债。660万两来自特许商人的报效和科举精英的捐纳，260万两来自向战事附近地区地方政府的摊派——把用于地方行政开支的养廉银摊扣用于军费。在此之前的半个世纪，平均每年30%的州县养廉银被用于各种中央紧急支出。之后的半个世纪，清政府虽开始试水金融市场，但直到1898年，清政府才第一次发行公债（昭信股票），只募得区区一千万两白银，不到当年财政收入的一成。更重要的是，其发行方式并非依赖竞争性资本市场，而是自上而下摊派地方政府。到清末新政阶段，从外债偿还到赔款支付，从编练新军到预备立宪，中央政府的各种支出仍靠向地方政府摊派解决。

　　公债的兴起和难产 

　　显然，中英两国在建立现代财政国家的历史关口，走上了不同的发展路径——这也被称为东西方的财政金融大分流。学术界对上述大分流的既有解释，或聚焦于供给端，即公债发行依赖的金融技术和制度成本，或强调需求端因素，特别是地缘政治环境和战争频率。近年来，历史学者也强调偶然因素和路径依赖——信用危机和国内经济条件在时空上的恰巧耦合。

　　上述几种解释深入探讨了政府向市场借钱的成本和收益，不过似乎还应考虑统治者面临的其他可供选择的融资手段的成本收益。为什么清代中央政府优先考虑内部融资，特别是摊派地方政府？一个简单的回答是摊派在技术上可行且成本低廉。一方面，预算内收入的支配权集于中央。地丁银和漕粮的地方存留在法理上仍然是中央的收入，只不过委托各省保管于各省藩库和粮仓，并随时被中央指拨于就近支出。另一方面，人事权也集于中央：吏部统一考核州县官员表现，督抚作为其代理人配合考核，并建议其升迁调动，能否如期如数完成上级下达的各种任务（包括摊派）自然是考核标准。在这样的财政和人事制度安排下，下级政府面对上级的紧急摊派任务通常是设法完成，冒进邀功者甚至会超额完成。概言之，政府间内部融资的交易成本较低，因此通过市场外部融资的动力较低。

　　为什么前现代英国没有考虑这一选项？在17世纪的英国，国王只能在其日益缩水的王室领地上行使财权和人事权，若想对贵族领主的土地加税则必须得到议会批准。关税虽然是国王专款，但是要提高税额，则可能遭遇包税人的抵制。动用王室特权，比如变卖专卖权，虽然能获得一笔收入，但不得不面临商人的罢市抗议，以及在普通法庭上的反垄断诉讼，剩下的选项就只有向金匠银行家短期借贷。概言之，政府间内部融资的交易成本较高，因此通过市场外部融资的动力较高。

　　摊派地方何以可行 

　　让视线回到清代中国。摊派对于中央自然是方便的，但“没有免费的午餐”。摊派地方政府直接导致其开支缺口，地方官员要么自己用私财垫付，要么向基层转嫁负担，长此以往，其带来的风险如何化解？仔细观察清代史料，可以发现一个央地之间心照不宣的解决方案：地方在危机过后通过汇报“民欠”和捏造“灾害”来“未完正项”，但实际上却足额征收。从跨期平滑的角度，中央发生危机时，摊派地方收入，是借；危机发生后，地方“侵蚀”中央收入，是还。既如此，地方官员即使今年用私财垫付了地方开支缺口，明年也可以如数（甚至加倍）奉还。需要强调的是，地方在完成上级摊派之后未完正项的行为，事实上得到了中央的默许。毕竟，央地双方并非“一锤子买卖”，而是长期博弈，有借有还，合作不难。

　　不过，有两个问题仍然悬而未决：一是如果官员没有用私财垫付，而是向基层转嫁负担，这意味着在当期就有可能产生官民冲突；二是地方在完成上级摊派之后未完正项的行为，不一定会得到中央的批准，也就是说，中央在危机后通过默许地方未完正项来偿还地方的承诺可能是不可信的。

　　笔者认为，地方政府的预算外收入——各类法外附加税费和陋规，对于解决上述两个问题至关重要。清雍正时期的耗羡归公改革制定了定额的州县养廉被用于行政开支。然而，随着物价上涨，养廉本身不敷支用，加上养廉被上级因各种原因摊派，地方又开始征收预算外收入。这些收入部分用于基层政府的行政经费，部分用于地方公共品的开支，部分进入地方官员的私人腰包。当中央摊派地方政府的预算内收入时，预算外收入至少可以保证基层政府的工资发放和基本运转——以牺牲一部分地方公共品和官员私利为代价。此外，虽然中央在危机后偿还地方的承诺不可信，但中央至少可以承诺不动用地方的预算外收入。在大多数时期，中央对地方预算外收入采取“鸵鸟战术”。1820年，刚刚即位的道光皇帝发动了清查陋规运动，意图为地方预算外收入明订章程，然而不到三个月后就被多位中央和地方官员劝阻说服，自我推翻了改革动议。一方面，为了地方政府的运转，陋规不能尽裁；另一方面，一旦明订章程，地方的预算外收入就变成中央直接管理的预算内收入，那么上述地方政府的弹性空间就不复存在。因此，中央“不搞清楚所以也不动用地方的预算外收入”的承诺，未尝不是理性的选择。

　　总之，摊派制度的本质虽然是一种中央（上级）和地方（下级）政府之间的短期借贷关系，但嵌入在不同层级政府之间的长期关系合约中，并和预算内外收入并存的双轨财政体制呈现出高度互补性。这是封建帝制晚期超稳态结构的一个重要维度。如今，超越历史中的“取舍”，我国现代财政体制不断完善，中央与地方财政关系日益调整优化，这将为推进中国式现代化提供更强劲的制度支持。

　　（作者系北京大学经济学院长聘副教授）