当前，新一轮科技革命和产业变革加速演进，人工智能技术创新进入前所未有的活跃期，成为影响国家竞争力和经济社会发展的战略力量。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出强化算力算法数据高效供给，全方位推进数智技术赋能，营造健康有序的发展生态。人工智能正从生成信息、辅助决策加速走向连接设备、执行任务，由此催生的新型利益关系、行为方式和责任链条，对法律制度供给和动态适应能力提出了更高要求。《国务院2026年度立法工作计划》提出，完善人工智能治理，加快推进人工智能健康发展综合性立法。我国人工智能立法正从单点突破迈向系统集成，综合性立法应兼顾规范稳定性与制度开放性，凝聚社会共识，发挥基础性功能，为智能社会夯实制度底座。

　　锚定“智能向善”的价值坐标

　　综合性立法承担价值整合功能，需要确立国家对人工智能发展的基本立场，为行政监管、司法裁判、行业标准和企业合规提供规范坐标。人工智能兼具战略性、通用性和不确定性，立法应妥善处理发展与安全、效率与公平、技术创新与人的主体地位之间的关系，通过立法目的和基本原则，将政策理念转化为稳定、普遍、可预期的制度要求。

　　促进发展应当成为综合性立法的积极目标。人工智能是发展新质生产力的重要引擎。面对国际竞争，不发展是最大的不安全。发展型法治要求立法通过稳定产权预期、完善资源供给、鼓励开源开放、支持场景创新等安排降低不确定性。对影响程度较低的应用、非商业科研活动和中小型创新主体，宜通过包容审慎、风险相称的规则配置，为技术试验和产品迭代保留空间。

　　安全可控是人工智能健康发展的必要保障。人工智能可能带来模型幻觉、算法歧视、隐私侵害、深度伪造等问题，其自主性和跨域连接能力增强后，还可能放大网络安全、公共安全和国家安全风险。立法需根据技术能力、用途场景、影响范围、损害后果和可逆程度配置相称义务，以比例原则约束监管措施。精准、适度、可预期的规范有助于推动高质量发展和高水平安全良性互动。

　　以人为本构成统摄发展与安全的价值中轴。人工智能发展的根本目的在于增进人民福祉、促进人的全面发展。立法应当把人的尊严、平等、隐私和自主决定贯穿制度设计全过程，在涉及生命健康、人身自由、教育就业、重大财产权益等重要事项时，保障必要的人类监督、知情说明、异议表达和权利救济。随着人工智能自主性的增强，人的主体地位和最终控制能力应当获得充分保障。促进发展、安全可控和以人为本，由此形成相互协调的价值结构，共同确立人工智能法治建设的基本基调。

　　筑牢敏捷有效的治理根基

　　综合性立法的关键任务，是把共识性治理机制上升为基本法律制度，为行政法规、部门规章以及行业和地方配套立法提供上位法依据，并为技术标准的制定实施提供法律基础和制度指引。随着人工智能进入各领域，立法应提取治理“公因式”，明确基本概念、一般义务、监管权限、责任框架和程序边界，使公权力行使有边界、经营主体负担有依据、公民权益救济有通道。

　　分类分级监管是实现规范精细化和风险相称性的重要机制。“分类”依据功能、用途、应用场景和影响对象，对法律关系作横向区分；“分级”依据风险发生可能性、损害严重程度、作用范围、可逆程度和系统自主能力，形成递进监管强度。风险和影响相近的人工智能系统适用相近规则，并根据风险差异配置不同义务，使分类标准可理解、分级结果可验证、义务配置可执行。

　　分类分级制度的创新性体现为开放、多维、动态的规范结构。立法可围绕技术能力、应用场景、权益影响和社会外溢建立复合评价框架。同一模型在不同部署关系中可能产生不同风险，须进行持续评估。对风险较低、影响可控且易恢复的应用，配置风险相称的行为要求；风险等级提高时，逐级强化评估测试、人类监督、运行记录、事件报告和应急处置要求，兼顾法律安定性、监管精准性和技术适应性。

　　全生命周期管理有助于提升治理效能。“十五五”规划提出推动建立人工智能全生命周期风险管理制度。风险可能由模型、数据、工具接口和部署环境共同产生，并在系统上线后持续变化。立法应贯通研发训练、测试评估、部署运行、重大变更和退出处置等环节，衔接事前评估、事中监测和事后责任；依据职权法定和正当程序要求，明确监管检查、测试和事故调查的权限、条件与程序。

　　规则动态调整机制应纳入法治轨道。综合性立法可以授权有关部门根据技术能力、应用结构和风险证据更新分类分级指南、监管目录和安全评估指标。授权条款应明确调整事项、判断基准和权限边界，配置征求意见、专家论证、影响评估、过渡期限和定期复审等程序。目录或风险等级调整涉及减损权利、增加义务的，应遵循法律保留和法定权限要求，不得仅由指南、目录或技术规范创设实质性义务。

　　打开持续生长的制度空间

　　法律的前瞻性体现为回应新技术、新风险和新关系的制度能力。综合性立法既要保持基本价值和制度框架稳定，也要为新技术事实和社会关系保留规范生长空间，通过授权、衔接、解释和反馈机制，沟通现行规范与后续立法、国内规则与全球治理。

　　首先，要预留法律体系内部接口。综合性立法应明确其与网络安全、数据安全、个人信息保护、知识产权、消费者权益保护和侵权责任等法律的适用关系，为行政法规、部门规章和地方立法提供依据，并与行业规范、技术标准有序衔接。对于训练数据合理使用、生成物权利归属和相关主体权责划分等问题，可以先确立基本原则和衔接规则，再根据实践逐步细化。

　　其次，要为智能体等新技术形态预留治理接口。“十五五”规划鼓励多模态、智能体、具身智能、群体智能等技术创新。现阶段，综合性立法宜确立普遍性规范方向，确保人工智能自主性的增强对应清晰的责任主体、有效的人类控制和完整的责任链条，重要行为具备可识别、可控制、可追溯的制度条件。具体规则可结合技术发展进行完善。

　　最后，要为全球人工智能治理预留开放接口。人工智能研发应用及其风险具有全球性，中国的综合性立法应为国际规则协调、标准互认、跨境风险治理和能力建设合作提供国内法支撑，将以人为本、智能向善、开放共赢、普惠共享等理念转化为可衔接的制度方案，提升参与全球人工智能治理的能力。

　　人工智能综合性立法是智能社会制度建设的起笔，也是人工智能法律体系发展的统领。面对技术不确定性，立法既要回应现实需求，也要对尚未成熟的判断保持克制。通过“定基调、立依据、留接口”，以价值稳定性统摄目标，以规范确定性引导创新，以程序开放性容纳变化，推动人工智能技术更好服务中国式现代化、增进人类共同福祉。

　　（作者系中国政法大学人工智能法研究院院长、教授）