为民造福是价值基点

　　城市更新，归根到底是为了人民。老百姓的生活是家事，更是国事。以人民为中心是城市更新的价值原点。

　　城市更新不同于新城建设。如果说新城建设是在一张白纸上描绘蓝图，那么城市更新则更像是在“螺蛳壳里做道场”，处处涉及居民群众的切身利益。正因如此，城市更新更加考验群众工作能力，更加需要践行全过程人民民主。城市更新必须始终把人民群众的利益放在首位，把为民造福作为最大政绩。全过程人民民主的价值基点，恰恰就在于“人民”二字。民主不是抽象的概念，而是要让人民群众在城市更新中真正得到实惠、看到变化、感受到温暖。

　　1992年至2000年，上海完成365万平方米危棚简屋改造；2001年至2018年，动迁征收成片二级旧里以下房屋；2018年至2022年，全面完成成片旧改；2023年以来，持续推进“两旧一村”改造。截至2025年9月，历经数十载接力，上海历史性解决了“拎马桶”问题。30多年间，城市更新始终同老百姓的安居问题紧密相连。

　　为民造福，既是城市更新的出发点，也是全过程人民民主的价值基点。全过程人民民主之所以能够为城市更新提供价值指引，根本在于它把“人民主体地位”从理念转化为制度、从原则转化为实践。在城市更新中践行全过程人民民主，就是要让每一项决策都从群众利益出发，让每一分投入都用在群众最需要的地方，让每一个项目都经得起群众的检验。

　　群众参与是核心要义

　　城市更新做深做细做实，方法至关重要。“坚持问需于民、问计于民、问效于民”精准指出了密切联系群众的工作方法，明晰了科学决策的实践路径。

　　全过程人民民主的核心要义，就在于让人民群众成为城市更新的参与者、监督者和受益者，而不仅仅是旁观者。城市更新不同于整建制的开发建设，它是在建成区中开展城市工作，处处涉及居民群众的日常生活。无论是成片旧改中的民意征询、方案设计、回搬过渡和公共服务设施配套建设，还是老旧小区综合改造、加装电梯、社区花园建设等微更新、微改造，城市更新的每一个环节，都必须始终倾听民意、回应民意、实现民意。

　　群众参与不是城市更新的“附加项”，而是贯穿始终的“必选项”。全过程人民民主作为一种工作方法，其独特优势在于将自上而下的政策推动与自下而上的民意表达有机结合起来。它既保证了城市更新的方向正确，又确保了实施过程的平稳有序。城市更新越是深入，越需要走好群众路线；越是精细，越需要用好参与式规划、“三会”制度、社区协商等民主工作方法。

　　多元协同是内在要求

　　城市更新是一项系统工程，涉及利益多元、主体多样、诉求各异，需要“慢工出细活”。规划阶段要“开门做规划”，广泛听取专家学者和市民群众的意见；建设阶段要充分调动政府、市场和社会等多种资源；治理阶段要打造人人有责、人人尽责、人人参与、人人共享的城市治理共同体，积极探索社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业协调运行新模式。全过程人民民主的内在要求，正是要构建这样一种多元主体共同参与、协商共治的治理格局。

　　构建政府、市场、社会多元协同的治理体系，首先体现在规划决策的开放性上。城市更新项目涉及的都是非常具体的问题，就老旧小区改造来说，居民最期盼改什么？怎样把资金用到刀刃上？这些问题没有标准答案，只能在广泛听取群众意见的基础上寻找“最大公约数”。多元协同还体现在资源整合的开放性上。很多地方探索的“政府统筹+市场运作+多方参与”模式，引入“城市合伙人”机制，实现了政府、企业、金融机构、公众协同参与，全过程、全周期、全方位推动城市有机更新。

　　更重要的是，多元协同不是简单的“各干各的”，而是在全过程人民民主的框架下实现有机整合。全过程人民民主为多元主体提供了对话、协商、合作的制度平台，使不同利益诉求能够在民主程序中得到表达和协调，最终形成共建共治共享的治理合力。

　　全过程人民民主重塑

　　人民城市人民建，人民城市为人民，二者相辅相成。城市更新不仅是政府的责任，更是全体人民的共同事业。从快速开发建设阶段到内涵式发展阶段，城市更新的游戏规则正在发生深刻变化，必须更加充分地调动市场和社会的积极性，形成可持续的利益共享和责任共担机制。

　　城市更新需要从“政府工程”转向“社会工程”，从“空间生产”转向“价值共创”。价值共创强调政府、市场、社会、居民等多方主体通过协作、共享、共生，共同创造经济、社会、文化、生态等多元价值。这种转变，本质上是将全过程人民民主从“征求意见”层面提升到“共同缔造”层面。

　　全过程人民民主为可持续的城市更新提供制度保障。一方面，全过程人民民主能够有效降低城市更新的社会成本。通过充分的民意征询和民主协商，可以在项目启动之初就将潜在的矛盾和分歧化解在萌芽状态，避免因“邻避效应”或利益冲突导致项目搁置和资源浪费。另一方面，全过程人民民主能够充分调动社会资本的参与积极性。当居民群众真正成为城市更新的参与者和受益者，他们就不仅是被改造的对象，更是改造的主体。

　　全过程人民民主重塑可持续的城市更新利益机制。政府推动城市更新不仅要亲自下场，更重要的是要为城市更新创造良好的政策环境。政府是城市资产的最大“业主”，要通过市场条件的设置，优化产权人的收益曲线。在这一过程中，全过程人民民主让利益相关方能够在公平、公开、公正的平台上协商利益分配，形成可持续的利益共享机制。

　　城市更新，一头连着城市发展，一头连着民生福祉。全过程人民民主之所以能够成为城市更新做深做细做实的重要法宝，根本在于它回答了城市更新“为了谁、依靠谁”这一根本问题。在价值层面，它锚定了为民造福的价值坐标；在方法层面，它提供了群众参与的制度通道；在模式层面，它构建了多元协同的治理格局；在路径层面，它开辟了可持续发展的广阔空间。在新的征程上，我们要以习近平总书记重要指示精神为根本遵循，全面践行人民城市理念，以全过程人民民主赋能城市更新，让城市更美好、让人民更幸福，奋力开创现代化人民城市建设新局面。

　　（作者系中共上海市委党校（上海行政学院）社会学教研部副主任、教授，上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）