基层强则国家强，基层安则天下安。基层是社会构成的基本生活单元，是联结个体与国家的重要纽带，承载着维系社会和谐稳定、增进民生福祉的重要功能。基层群众自治制度是我国宪法确立的旨在实现中国特色基层治理的重要制度，村（居）民委员会正是这一制度的组织载体。2025年10月28日，《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》，合称“两委”组织法）正式通过修改并公布，将于2026年1月1日起实施。本次修法是“两委”组织法自2018年后第二次“携手”修改，相较于前次仅对村（居）委会的任期进行调整，本次修改力度更大、范围更广，通过顶层设计完善基层群众性自治组织体系，着力解决基层治理的关键问题，从法治、民主、时代三个维度回应了对基层群众自治制度进行创新的现实需求与人民呼声。

　　完善基层群众自治规范体系

　　从整体上看，本次修法针对《村委会组织法》采取了“修正”方式，新法增加一章“村民委员会工作的保障”，将原法共6章41条调整为7章50条。而对《居委会组织法》则采取“修订”方式进行全面修改，从原法不分章的23条扩充和完善至新法7章50条。这种修法策略使“两委”组织法在章节体例上总体对应，既尊重了城乡基层治理的不同特点和规律，又统筹规划基层群众性自治组织法律体系，确保了“两委”组织法的完整性、系统性与协调性。

　　从具体内容上看，两部新法对基层治理进行了体系性的立法完善，一定程度上填补了制度空白。第一，明确中国共产党的领导。党的二十大报告提出要“推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”，旨在确保党组织在基层治理中发挥领导核心作用，把党的政治优势、组织优势转化为治理效能。本次“两委”组织法修改均在总则第4条增加“坚持中国共产党的领导”，并在村（居）委员会人员组成、选拔以及会议决定等相关内容中，规定基层群众性自治组织与党组织的有机衔接和协调机制。第二，落实宪法规定。现行《宪法》第111条规定了“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”，作为宪法“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”章节的最后一条，基层群众性自治组织可谓是地方国家治理主体构成的“最后一公里”。本次两部新法中分别于第1条增加“健全基层群众自治制度”，体现了对宪法文本的尊重与回应。第三，细化组织与工作规定。例如，针对城乡不同特点，村民委员会未对设立规模要求进行规定，而居民委员会的设立规模则由原来的100—700户调整为1000—3000户，且同时增加“也可以根据实际需要，在适当范围内设立”的原则性条款；用“正面清单”方式明确列举并新增村（居）委会的多项具体职责。同时，两部新法还创新性地分别增设了“工作的保障”这一章节，相关规定切实解决了长期困扰基层的保障性问题，为“两委”依法履职提供了坚实支撑。

　　落实全过程人民民主理念

　　从纵向上看，全过程人民民主贯通“中央—地方—基层”的国家制度结构，基层群众自治正是实现这一理念的源头活水与实践场域。党的二十届三中全会明确提出要“健全全过程人民民主制度体系”，本次“两委”组织法修改首先即在总则第2条明确村（居）委会“实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”，形成了完整的民主链条和闭环。

　　首先，在民主选举方面，两部新法在扩大主体范围上实现了突破。《村委会组织法》第16条规定，从事村务工作一年以上的非户籍人员，经村民会议或村民代表会议同意可参加选举；《居委会组织法》第16条则明确将“户籍在本社区的居民”“户籍不在本社区但在本社区常住的居民”与“户籍不在本社区，在本社区工作六个月以上的社区工作者，本人申请参加选举”三类居民纳入登记选举范围中。这些规定承认了居住事实和社区贡献作为政治民主权利基础的重要性，扩大了民主选举的覆盖面，使基层民主更加符合人口高度流动的现代社会特征。同时，修改幅度较大的《居委会组织法》还规定了选民登记、候选人产生、投票计票、辞职罢免等各个环节的具体要求，提高了选举的规范性和公正性，确保个体在基层自治中的利益代表与利益表达。

　　其次，在民主协商与决策方面，《居委会组织法》增设居民会议和居民代表会议的相关常态化机制，明确规定成员比例、召开频次、决定方式等内容。同时两法均增加对涉及村（居）民部分事务可经由议事会、听证会等形式组织多元主体参与协商，并确保相关主体最终实施或决定，保障民主协商结果向决策的有效转化。

　　最后，在民主管理与监督方面，《村委会组织法》基本保持了原有格局，而新修订的《居委会组织法》系统创新了多层次、多方位的监督管理体系。具体而言，《居委会组织法》规定了居务公开的强制性规范，明确要求公开特定七类重要事项，同时还创设了居务监督委员会作为内部常设监督机构、建立民主评议、居务档案等机制。同时，新法为确保监督效能的实现，规定了多项保障措施，例如新法第35条针对居务公开不及时或不真实，居民有权向属地基层人民政府及其有关主管部门或者街道办事处反映，由后者调查核实并依法追责。

　　贡献基层治理的中国方案

　　中国共产党领导的基层群众自治，是扎根中国大地开辟出的具有中国特色的基层治理道路。基层群众自治制度的发展历程既继承了中国古代乡规民约的治理传统精华，又融入了现代法治精神与治理理念，蕴含着历史与现实、国家与社会、法治与政治相互贯通、相互促进的深厚智慧。本次“两委”组织法修改的内容，立足于党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机统一的根本宗旨，不仅是对过往基层探索成功经验的承接，亦以法治为引领，发展了党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的基层治理组织体系。

　　未来在实施“两委”组织法过程中，要持续推进基层治理体系和治理能力现代化，需从三个方面继续强化制度建设和机制创新：一是党组织要充分发挥领导核心作用，特别是要健全党组织在重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用等事项上的讨论、监督机制，确保基层治理方向正确。二是政府参与基层治理需要提升规范化程度。政府不仅要尊重基层群众自治权，还要通过地方立法细化基层相关实施细则。2023年《立法法》修改，其中第81条将“基层治理”纳入地方性法规制定范围，为地方政府因地制宜创新基层治理机制提供了法律依据和制度空间。三是村（居）委会内部要完善选举、决策程序，建立健全监督机制，切实保障村（居）民的知情权、参与权、表达权和监督权，构建共商共建共享的基层治理共同体，提升基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。通过这三个方面的协同推进，有效构建起党组织领导有力、政府责任明晰、社会协同有序、群众参与广泛的基层治理新格局，使基层治理体系更加系统完备、科学规范、运行有效，从而为现代基层治理贡献具有中国特色、体现时代特征、蕴含治理智慧的中国方案。

　　（本文系国家社科基金一般项目“结构功能主义法律监督视阈下检察公益诉讼的机制创新与路径优化研究”（23BFX113）阶段性成果）

　　（作者系深圳大学法学院教授）