2025年中央城市工作会议，对我国当前城市发展所处的历史方位、总体要求以及重要任务等给出了科学指引并作出了战略部署。会议强调要“以坚持城市内涵式发展作为主线”，这一表述不仅针对城市工作的阶段性部署，更是践行人民城市理念、建设现代化人民城市的必经之路。

　　长期以来，我国城市化进程形成了对土地财政和增量建设的路径依赖。该模式在特定历史阶段促进了经济的快速增长和城市规模的迅速扩张，然而其弊端亦逐渐显现：土地资源日益紧张、生态环境压力加剧、“大城市病”问题凸显、城市特色风貌逐渐消弭等。内涵式发展的首要任务在于实现发展理念的根本性转变，即从依赖新增土地、追求规模扩张的“增量依赖”，转变为立足现有建成区、深挖存量资源潜力、追求质量效益提升的“存量挖潜”。这一转变的核心在于重新定义城市的“价值”。传统上，城市价值更多地与GDP总量、建筑面积等数量指标相关联，而在内涵式发展的评价体系中，地均GDP、全要素生产率、单位建筑面积产出效率、公共服务覆盖率、生态环境质量等指标的权重得到显著提升。这表明，评价一座城市的发展水平，不再以它“增长了多少”为标准，而是以它“增长的质量如何”，即以其经济密度、创新活力、宜居程度和可持续能力为评价依据。

　　在这一理念的指导下，“城市更新”已成为推动内涵式发展的主战场。近年来，全国各地涌现出一系列成功案例。例如，汕头市通过对地下管网、老旧小区、公园广场等进行系统性的升级改造，显著提升了城市品质与民生福祉，成功入选为全国城市更新的典型案例；福州市以水系综合治理为突破口，不仅改善了生态环境，更带动了沿线区域的价值重塑，推动城市发展模式向集约型转变；北京首钢园从钢铁厂区变为融合科创、文旅、体育的城市复兴新地标，成为“存量挖潜”创造增量价值的生动写照。这些实践表明，唤醒城市中被低效占用、功能衰退的“沉睡资源”，通过功能置换、产业升级和环境再造，能够为城市发展注入源源不断的新动能。

　　“内涵式”发展模式不仅聚焦城市内部单元的更新改造，也注重在区域层面优化空间布局。以往许多大都市采用“单中心”放射状扩张模式，引发了交通拥堵、职业与居住空间分离以及公共资源分配不均等一系列问题。要应对这些挑战，需推动城市空间结构从“单核蔓延”向“多心协同”格局转变。中央城市工作会议明确指出要“增强城市政策协同性”，并将其作为优化城市空间结构的关键方向。其核心理念在于充分利用超大及特大城市的辐射效应，同时有意识地培育次级中心和功能节点，构建网络化、组团式、生态化的城市群或都市圈结构。此类结构有助于有效缓解中心城区的非核心功能压力，实现产业的梯度转移和公共服务的均衡配置，进而提升整个区域的运行效率和韧性。

　　“城乡融合发展”是优化空间结构的关键维度，具有不可替代的作用。“内涵式”发展理念不应局限于城市建成区的有限范围，而应将视野拓展到广袤的乡村腹地，将其纳入整体发展的综合考虑之中。凭借消除长期存在的城乡要素流动障碍，积极推动基础设施建设项目向乡村地区延伸，保证公共服务资源全面覆盖乡村，可有效缩小城乡之间的发展差距，提升农业农村的现代化水平。这一举措能为城市的持续发展提供更广阔的腹地支撑和更稳定的供应链保障，还可以有效避免因城乡二元结构长期固化引发的一系列社会问题，促进社会的和谐稳定与可持续发展。

　　城市内涵式发展的推进关涉极为复杂的产权关系、利益博弈以及专业技术问题，传统的政府主导型“独奏”模式已然难以持续。在实施进程中，普遍存在着政策体系不完善、资金来源渠道单一、社会资本进入存在障碍以及公众参与度不足等诸多问题，进一步凸显城市治理模式创新的紧迫性。就此而言，构建由政府、市场、社会三方共同参与且良性互动的“多元共治”新体系成为未来的发展趋势。政府的角色需要从传统的“运动员”转变为“裁判员”以及“服务员”，政府的主要职能应当集中于顶层设计，制定清晰、稳定并且可预期的规则，如完善城市更新的法规体系，明确土地、规划、金融等领域的支持政策，建立公开透明的议事协调平台，简化审批流程等，为市场主体和社会力量的参与提供便利的条件。

　　市场机制是推动内涵式发展的核心动力，它有效吸引社会资本的能力是突破发展瓶颈的关键。广州市白云区夏茅村级工业园进行改造实践时，采用了“国有企业主导、市场机制驱动、企业负责运营”的模式，成功激活了市场资本，高效转化了低效土地资源，为超大城市存量土地改造提供了可借鉴的经验。该模式成功的关键之处在于明确界定了各方权益与责任，实现了风险共担和利益共享的机制。更为重要的是其将“构建现代化人民城市”的理念具体化并付诸实践，社区居民是城市生活的主体，也是内涵式发展的直接受益者，要构建和完善公众参与机制，保证在项目策划、方案设计、施工监督以及后期运营等各个环节，充分吸纳并尊重居民的意见。哈尔滨市在推进文旅融合发展中提出的“政府营造环境、企业经营市场、民众参与文化”的模式，以及北京市石景山区在楼宇社区治理方面探索的新格局，都是“多元共治”模式的积极尝试，依靠共同建设、共同治理、共同分享的模式，能让城市更新项目更贴近民众的实际需求，还可以有效预防和解决潜在社会矛盾，提高社区凝聚力和居民归属感。

　　现代化的人民城市理应是物质文明和精神文明协调发展的城市。城市的发展不仅要有完善的物质功能，还应拥有丰富的精神内涵。内涵式发展的核心出发点与落脚点都是“人”。要摒弃过去“功能至上”、大规模拆除重建的粗放模式，转为“以人民为中心”的发展路径，在提高城市功能之余，精心维护和培育城市的人文底蕴和独特精神。城市更新不是简单的重建，而是有机的“新陈代谢”，在更新进程中，要尽量保留那些承载城市记忆的历史街区、工业遗产以及特色建筑。比如，成都市猛追湾项目的成功关键在于凭借“城市肌理焕新”，在引入新业态、新消费之时，保留了老成都的市井风情和生活气息，实现了历史文脉与现代生活的和谐共存。

　　“现代化人民城市”的构建还体现在公共服务的高品质供给以及精细化管理方面。当下，内涵式发展的评价体系越来越看重人均医生数量、每千名老年人养老床位数、人均公共图书馆藏书量、居民幸福感以及公共服务满意度等软性指标，这内在要求城市规划者需把更多资源分配到教育、医疗、养老、文化、体育等民生领域，以此来弥补公共服务的欠缺，保证居民可在自己居住的地方就近享受到方便且高质量的服务。

　　（作者系长安大学马克思主义学院副教授）