基础设施是为社会生产和居民生活提供公共服务的设施，是优化服务供给和社会治理的底座和标尺。随着人类社会步入数字时代，在新一轮国家治理和全球竞争数字化转型背景下，数字基础设施建设在推动经济范式和社会运行方式变革中的作用日益凸显，为优化社会治理、推动社会服务现代化提供了路径和保障。
数字基础设施建设通过技术赋能助推原有基础设施迭代升级，构筑起支撑数字时代社会运行的新型基础设施体系，不仅能够提升政府履行公共服务职能的水平，推动“整体政府”治理思路的变革，提升治理效能，而且可以带动经济活动和社会生活的系统优化。数字基础设施建设已成为撬动技术融合服务组织和治理优化的一个典型领域。
技术驱动组织和治理变革
人类社会的发展与技术的演进密不可分。马克思将作为社会关系的技术置于现代性生态中的核心位置。主导技术的变革会渗透到全部经济活动当中，这一点已成为共识。可以说，技术协助塑造了人类社会。与此同时，技术演进不仅标定了人类社会的发展阶段，也形塑了社会的组织运行和治理方式。
在数字时代，技术对经济社会生活形态与步调的宰制日益深刻，从硬件物质工具到软件高新科技，数字化已全方位渗透于日常，改变了生产力和生产关系，也改变了人们的工作和生活方式，促进社会组织运行和社会治理的相应变革。如中共中央党校（国家行政学院）教授许正中等一些学者所言，数字时代已指向全新的社会运行逻辑，要求打破传统社会的物理隔离，以开放共享充分发挥网络的正外部性，实现多元主体的平等互利。而以技术创新驱动的新型基础设施建设融合并制造了新的时空，以信息网络为支撑催生了平台经济、共享经济、移动端、云服务等大量新业态，为市场部门经济活动和行政部门管理服务数字化转型带来底层基础设施赋能，推动“全面在线”生产生活加速到来，在治理工具、治理网络、治理组织和治理生态上提供了数字社会组织运行和治理优化的可能。
作为数字时代经济社会发展的先行条件，数字基础设施建设不仅是孕育创新、优化结构、促进动能转换和效率提升的底层支撑，更是驱动生产生活和治理方式变革的关键基础。数字基础设施同时改变了经济活动的组织方式和社会生活的实践样态。一方面，数字基础设施建设对于经济增长和高质量发展具有显著贡献，深刻推动了生产领域的变革。另一方面，数字基础设施建设重构了社会生活及治理变革，科技文化的发展已全方位嵌入社会生活，在个体和社会层面刻写下数字化的印记；同时，各国政府也竞相推进行政部门的数字化，以提升效率更好推动民生福祉、服务保障与社会治理，数字化转型与数据革命已成为国家治理体系和治理能力现代化的重要体现和新任务。
数字基础设施建设作为公共事业管理工具和系统优化的重要载体，深刻影响了从公共部门到私营部门、从自然人到企业法人等多元行为主体的互动关系与互动模式，有力推动了政府治理和政务服务从“部门政府”到“整体政府”、从“碎片化数字政府”到“整体性智治政府”的组织与治理转变。
数字基础设施建设路径存在两面性
数字时代的治理要求整体性、系统性、协同性，数字基础设施建设撬动治理优化的实现也基于这一组织原则。如何推进数字基础设施建设、更好地支撑系统协同的整体治理是其题中之义。正如技术如何塑造社会的一个关键影响因素在于技术被使用的方式及其后果，以及技术应用带来的生产及至消费领域组织方式的根本性变化。
需要注意的是，技术应用与数字化建设具有两面性，在带来高效解决方案的同时，也可能带来社会分化与区隔。在生产与行政数字化和社会生活数据化的转型背景下，技术研究及其应用不断从生产世界延及消费世界，连带出现了从福柯所谓的“权力的技术”（technologies of power）到“自我的技术”（technologies of the self）的转向，也即个体消费者作为数字时代重要生产主体对其人格进行重置的技术。当技术的使用日益进入消费世界，日益深入城乡社会运行和居民日常生活，技术治理组织及其结果的分化也愈发显化。“人拿技术来做什么”这一追问，使得技术的组织模式及其使用文化成了更重要的范畴。换言之，技术能够提供行动的可能性，却无法直接创造出结果；而负责实现结果的人的行动，却依赖其所处的具体情境及其对技术的认知和利用。
具体到数字基础设施建设的未来路径选择，如何建设和运用数字化基础设施是撬动治理优化、规避其负面影响的核心。以多地开展的网络理政为例，网络理政是以数字化新基建及其应用有效推动城市运行和整体治理系统优化的地方先行案例，大大提升了行政部门和社会各领域的信息互通性、对称性，以及市场主体和居民个体的服务可达性、便捷性和获得感，同时也激发了各类行为主体的海量数据生产与交换，形成了多主体参与治理、提升效能的繁荣格局。管窥四川成都等地的城市运行和网络理政探索可知，地方的数字基础设施建设为推动社会服务提质增效，为优化整体治理生态系统建设提供了有力保障。但与此同时，在信息化覆盖、数据共享程度、智能感知能力等数字公共基础设施建设的重要方面，各地行政部门的数字化路径依旧延续了传统的结构性差异，进而转化为数字时代的碎片化发展和社会不平等，具体表现在城乡间的数字化建设不均等、层级间数字化能力不匹配、区域间数据使能成效有差异，以及全链条和跨区域协同存在制度壁垒等方面。这种数字化基础设施建设和应用上的非系统协同推进，不仅影响了撬动治理优化的效能，同时也带来新的治理问题。
回应和反思这一两面性，须重视技术的可供性/可利用性（affordance），同步推动认知端、接入端和利用端的技术培力和使能，以提升技术应用和数字化方案的效能释放。一是要注意到数字化基础建设的差异，包括区域间、城乡间和不同行政层级之间在传统基建和数字新基建上的双重不均。二是要注意由此差异衍生的数字应用和治理问题，包括群体差异与数字鸿沟、层级政府官员之间的数字化思维和能力差异，地区与全国统筹衔接的木桶效应和治理梗阻等。因此，需进一步推动城乡区域一体化数字底座建设，健全城乡融合、区域联通、安全高效的新型基础设施网络；强化行政部门和市场部门基础制度规则统一，不断夯实基层政府数字化服务能力，有序推动全国层面服务均衡、治理有效的实现，优化各类主体参与经济社会活动的数字化环境。
制度护航数字时代新型基础设施体系
从传统基建到数字化新基建，其作用发挥和效能提升都需要制度的支撑和组织的完善。制度建设一定程度上能推动解决数字基础设施建设路径的两面性问题，促使数字基础设施的更好应用，进而活化服务组织和治理优势。
基础设施通常为整个社会生产过程和生活实践提供一般且共同的生产生活条件，基础设施的建设与改善有利于各方要素的流通和社会活力的增加，提升市场效率。与此同时，要素的流通需要制度支撑，社会成员和各类行为主体的行为需得到政策律令、规章制度的约束和协调，建立制度性基础设施，才能保障社会运行和经济发展。某种意义上，制度本就是影响经济发展和社会生活的重要基础设施。
制度作为社会秩序的表征，在社会运行中具有基础性作用，对于数字时代社会运行更是如此。数字技术、网络和移动设备的深度嵌入促成社会生活的“数据化转型”，不仅塑造和拓展了一种全新的社会空间，行动主体的存在与实践方式亦发生了显著变化。伴随数据这一特殊要素成为数智时代的重要生产要素，从数据生产、产权界定到数据使用、风险规避等整个数据治理过程，都要求行政部门和市场部门相应建立适应新技术和新业态的制度框架，以适配数据要素特征、符合市场规律、契合发展需要的基础制度建设为主线，着力消除数字化转型中的政策性门槛、降低制度性成本、促进各类要素的高效流通和资源的优化配置。
制度建设能助推治理框架完善和治理能力提升。步入数字社会，制度建设构成了经济社会数字化转型的环境土壤和新型基础设施的关键动脉，数字时代的基础设施建设要求构建新型制度支撑。数字基础设施建设的本质是基于科学技术的变革，具备技术赋能的可能性。但若从互动治理的视角讨论服务组织和治理环境的系统优化，则不仅要遵循技术逻辑，重视技术层面的基础设施建设，同时也需要遵循制度逻辑，重视制度层面的基础设施建设。技术和制度两者一表一里，最终是要通过技术层面推动制度层面的根本改观，真正回应和解决社会转型与快速发展变化中出现的问题，破除传统制度壁垒和政策梗阻带来的发展和治理约束，推动数字化新基建应用模式和多主体参与互动渠道的创新升级，进而实现系统协同整体治理的全面优化。
（本文系国家社科基金重大项目“中国社会政策框架建设与社会服务体系现代化研究”（24&ZD162）阶段性成果）
（作者系中国社会科学院社会政策研究中心特聘研究员）
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