党的二十大报告指出，“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”。新形势下以人口高质量发展支撑中国式现代化成为强国建设、民族复兴的战略安排，推进人口高质量发展，不仅是人口发展螺旋式上升的必然要求，也是经济社会高质量发展对人口发展的本质要求。

法治保障人口高质量发展

◇张振亮

　　人口高质量发展是中华民族伟大复兴的重要议题。人口的总体规模、年龄性别结构、整体素质和地区分布以及人口发展的新趋势，业已成为我国新时代发展和改革的关键要素。2023年5月5日，习近平总书记主持召开二十届中央财经委员会第一次会议时强调，“以人口高质量发展支撑中国式现代化”。毫无疑问，人口高质量发展，不仅关系到国家综合国力和可持续发展的竞争能力，也是推动中国式现代化建设取得新进展新突破的必然选择。

　　人口高质量发展目标的实现，依靠全面依法治国的制度支撑和规则保证。党的二十大报告提出：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”全面依法治国是多种社会政策目标的保障手段，实现人口高质量发展有赖于法治保驾护航。坚持以改革创新推动人口高质量发展，要更加重视运用引导和激励的办法，提高人口法治化治理能力和水平，用法治思维和法治方式保障人口高质量发展的目标实现。

　　以法治方式促进和保障人口整体素质全面提升。推动我国人口高质量发展的核心要义在于提高人口整体素质和形成素质优良的人力资源。要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，全面提升人口的教育素质、健康水平和文明素养。要把建设教育强国作为推动人口高质量发展的战略工程。党的二十大报告强调，推进教育数字化，建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国。为了保障全民终身学习权利，满足全民终身学习需求，推进学习型社会、学习型国家建设，根据《中华人民共和国教育法》等法律法规，亟须制定《终身教育法》，以充分保障全民依法享受各类社会教育以及非正规教育的权益。

　　构建个人健康保障，是人口高质量发展的基础条件。我国现行的环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等生态环境立法，为健康权的司法保护提供了实体法依据，但环境健康规制仍面临诸多困境，健康权利保障尚处于高度碎片化的状态，难以系统应对复杂的污染事件防治和多样的健康损害救济等问题。要加快《生态环境法典》编纂等立法举措，系统建构健康权的法治保障体系，全面提升人口健康水平。

　　以法治方式促进和保障生育支持政策体系。稳定适度的生育水平，是实现人口高质量发展的基础条件。当前，我国人口发展已从数量问题转变为结构性矛盾问题，且在现有条件下不均衡发展可能长期存在。如何解决结构性矛盾、促进人口长期均衡发展，需要我们不断完善生育支持政策体系，推动普惠托育服务体系建设，着力减轻家庭在生、养、育方面的负担，全面推进更加友好的生育社会发展。

　　加快解决学前教育托育之困，是减轻家庭育儿负担的一个重要突破口。我国《人口与计划生育法》第28条规定，“县级以上各级人民政府综合采取规划、土地、住房、财政、金融、人才等措施，推动建立普惠托育服务体系，提高婴幼儿家庭获得服务的可及性和公平性”。但如今社会对生育的畏难心理有增无减，急需以法律手段保障生育相关配套措施落地见效。我国要在加快《学前教育法》立法的同时，在上海等地先行先试的基础上探索《婴幼儿托育服务保障法》立法，以保障婴幼儿托育服务的普惠性与可及性，使托育机构的设置标准和规范与社会托育服务的需求相适应。

　　以法治方式促进和保障人口结构优化。人口高质量发展的重要保障体现在人口结构的相宜、均衡及其人力资源的高效配置方面。目前，老龄化、少子化、不婚化是我国人口结构矛盾的主要表征。2035年左右，我国60岁及以上老年人口将突破4亿，在总人口中的占比将超过30%，实施积极应对人口老龄化国家战略刻不容缓。新时代的社会主义法治建设，我们需要关注老年群体多样化、个性化、多层次、高品质的法律服务和法治保障需求，为老年人提供高质量的法律制度供给与高效的法律保障机制。目前，我国应对人口老龄化法律体系建设的协同联动机制缺失，各级主体之间无法有效衔接。亟须在明确相关法治体系基本要素、总体框架和基本路径的前提下，以“生命全程观”为指引，不断完善积极应对人口老龄化的法治体系，确保贯穿全生命周期。坚持“年龄平等”原则，构建促进老年群体有效行使参与权的老年人社会参与法治体系。除《教育法》《老年人权益保障法》等法律外，还应制定包括《禁止歧视老年人法》《老年志愿服务条例》《老年教育条例》《老年人就业培训条例》等在内的系列法律法规，全面保障老年人的就业和社会参与机会。

　　以法治方式促进和保障人口分布优化。推动人口高质量发展，要优化人口在城乡之间、不同区域之间的分布，使人口流动更加高效活跃、分布格局更加科学合理。2021年，我国流动人口达3.84亿人，而到2022年，常住人口城镇化率增长至65.2%。然而，相比之下，户籍人口的城镇化率仍相对较低，流动人口的市民化转型潜力依然巨大。为充分保障城乡劳动者平等就业的权利，我们要依法畅通、拓展农业转移人口市民化和各类人才返乡入乡创业就业的渠道，形成城乡劳动力和人才双向流动、融合发展的局面。依法有效破除阻碍劳动力、人才社会流动的体制机制障碍，持续推进农业转移人口市民化。

　　《劳动法》第12条规定：“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。”但以上规定过于原则抽象。要在借鉴国内外经验的基础上，尽快出台《反就业歧视法》，破除人口流动中的障碍壁垒，营造公平的就业环境。为消除就业歧视，保障公民的平等就业权利，未来的反就业歧视立法应对就业歧视的定义、就业歧视的类型、反就业歧视的举措，专门机构的监督责任、激励措施、救济机制和法律责任等作出明确规定。

　　以法治方式促进和保障人口发展质量与人民生活品质同步提高。人口发展质量与人民生活质量之间存在显著的一致性，原因在于人口高质量发展的根本目的是促进人的全面发展，使人民群众的生活更加充实、更有保障、更可持续。反之亦然。在实现第二个百年奋斗目标的进程中，人民生活品质的同步提高，不仅是满足和实现全体人民物质性需要、社会性需要和精神性需要的必然归属，也是全面推进中国式现代化建设的内在要求。当前，互联网、大数据、云计算和人工智能等数字信息技术大幅提升现代生产力水平，我们逐步迈入智能社会，人民群众对美好生活的向往更加强烈、需求日益广泛。推进全面依法治国，加强重点领域、新兴领域立法执法，是人民生活品质同步提高的必要保障。通过依法保障人民权益，积极回应人民群众新要求新期待，以良法善治保障人民的安居乐业。

　　（作者单位：南京邮电大学高质量发展评价研究院、南京邮电大学社会与人口学院）

实现人口高质量发展的路径

◇刘晓峰

　　人口规模巨大是中国现代化建设过程中长期面临的基本国情。党的二十大报告将人口规模巨大的现代化确定为中国式现代化的首要特征，充分说明党中央在新时代新征程中准确把握人口发展规律，科学推进中国式现代化建设的认识不断深化。推进人口规模巨大的现代化，是基于我国独特的发展需要和现实基础。一方面，人口规模巨大是实现中国式现代化的核心内需动力。在相同经济条件下，庞大的人口规模意味着相对少的人均资源占有量，而中国式现代化的本质是“人的现代化”，是以增进全体人民福祉为目标的现代化。另一方面，人口规模巨大是支撑中国式现代化的长期生产要素。庞大的人口规模不仅为提供大规模的劳动力资源创造了条件，也有助于形成庞大的内部市场，进而吸引国内外投资，还能提供充足的人才和智力资源，从而推动技术创新、提高国家竞争力。然而，当前我国人口发展面临着人口规模巨大与老龄化加剧、生育率下降和人口结构失衡等因素叠加的复杂态势。这将给实现共同富裕、保持发展活力、激发消费潜力、保障劳动力供给等带来巨大压力。为此，在尊重人口发展客观规律基础上，研究适应当前人口发展新形势，面向人口规模巨大的现代化的发展路径具有重要意义。

　　提升人口质量，以人口高质量发展支撑中国式现代化。人口高质量发展是人口“素质优越、总量充足、结构优化、分布合理”的均衡发展状态。推动人口高质量发展是实现人口现代化的重要途径，体现了党对人口发展规律的深刻理解。推进人口高质量发展关键在于实现人口发展的效率变革。首先，必须坚持将人才视为首要资源，深入贯彻实施人才强国战略，协同推进教育、科技和人才的全面发展。着重围绕人力资源开发，培养一批具备一定规模、高素质的创新人才队伍。其次，持续增加教育资源投入、优化配置结构。在这个过程中，特别需要关注基础教育和高等教育的资源分配问题，确保教育资源得到公平分布，从而促进全面而均衡的人才培养。还要通过加强教育体制改革和教学方法创新，使人口更好地适应社会发展需要。最后，增加对医疗卫生事业的财政支持，以提高人口整体健康水平。可以通过优化医疗卫生健康资金的支出结构，完善财政转移支付制度，使医疗卫生健康的财政支持更具精准性和针对性。在资金分配中，应当更多地向基层尤其是乡镇倾斜，着力解决地区间医疗卫生服务供给不均衡的问题。还要优化卫生资源投入的协调机制，确保医疗卫生事业持续、协调发展。

　　优化政策体系，持续提高人口生育率、改善人口结构。尽快建立“目标一致、功能协调、衔接配套”的人口高质量发展政策框架。

　　首先，要充分利用人口增长窗口期，以实现适度生育水平为目标，完善生育支持政策和托育服务。要提高生育津贴水平和覆盖率，建立生育奖励制度。设立生育支持基金，用于支持低收入家庭的生育支出，确保经济困难不成为生育障碍。建立普及型托育服务体系，制定并执行严格的托育服务标准，确保托育机构的软硬件设施达到相应要求。制定托育服务的价格政策，确保费用合理，并针对低收入家庭提供相应补贴。优化税收政策，对提供托育服务的机构给予一定的税收减免或激励，以鼓励其提供更为负担得起的服务。倡导家庭友好型企业文化，引导企业提供更加灵活的产假制度，以满足家庭个性化需求。引入弹性工作时间，让父母更好地平衡工作和家庭责任，减轻生育对事业发展的压力。扩大育儿假范围，提供更多的育儿时间，以促进父母亲近子女。鼓励社会组织、非营利机构等参与托育服务。建立社区志愿者托育服务队伍，为邻里居民提供帮助，特别是对于紧急情况或特殊群体的需求。发展线上托育服务平台，方便家长根据需求选择合适的托育资源。利用技术手段提高托育服务的透明度，让家长更方便地获取托育机构的信息。

　　其次，持续改善社会养老服务框架，构建全面的养老服务保障。健全养老服务财政支持体系，持续增加养老服务财政投入，积极推动社会资本参与养老服务业，引入更多社会资源。完善老年人法律保障、权益保护和医疗保险体系。推动信息技术与养老服务深度融合，发展智能养老辅助设备。利用互联网平台，建设养老服务信息化管理系统，提高服务质量和效率。建设多层次、多样化的养老服务体系，创建养老友好型社区，扩大养老机构的建设规模。建立养老服务质量监管体系，加强养老服务品质监管和评估。鼓励社会组织、企事业单位等参与养老服务，形成全社会的关爱网络。

　　推进新型城镇化，科学优化人口空间分布。实践证明，基于区域发展不平衡的人口流动将对人口空间分布产生影响，进而引发资源分配、社会公平等诸多方面的问题。因此，强调人口分布和自然资源承载能力以及与经济发展的适配性，借助国土空间治理能力的现代化来推动人口高质量发展将成为重要发展原则。

　　首先，要形成以人为本的城市空间发展理念。这一理念要求我们深入思考城市规划和发展，从人们的需求和期望出发，以创造更舒适、宜居的城市环境为核心。在制定人口空间分布政策时，需充分考虑不同地区的资源禀赋、经济发展水平和人口密度等因素，鼓励形成多中心、多节点的城市布局，避免单一城市中心区域过度拥挤和资源集中。重视居住环境的舒适性是实现以人为本的城市空间发展的重要举措，这包括但不限于优化建筑设计、提高居住区的绿化率、规划开放空间、减少环境污染等。提供更多公共服务设施是支持人口分布多样化的关键措施，可以增加人们在更广泛的区域内选择居住的意愿。

　　其次，科学规划城市群发展，优化城市规模和密度，以更好地适应当代社会需求和推动城市的可持续发展。合理确定城市群的规模和功能定位至关重要。在城市规模方面，应避免过度致密的发展，通过引导城市群内小城市和中小城镇的发展，构建起多中心的城市结构。同时，对城市功能的明确定位，有助于形成城市群内互补的经济、文化、科研等优势，推动城市群协同发展。鼓励小城市和中小城镇发展是优化城市群的重要一环。通过给予这些城市更多政策支持，促使其发展成为独具特色的城市节点，有助于分流人口和资源，减轻大城市的压力。此外，还要避免简单的横向扩张，鼓励城市向纵深方向发展，形成更加合理的城市形态。通过合理利用城市边缘和周边地区，使城市发展更为协调、可持续。

　　最后，要推动产业与城市发展协同，通过建立鼓励企业进驻非主要城市的政策体系，降低投资门槛，提供税收和用地优惠政策，吸引企业向二三线城市和城镇投资兴业，带动当地产业发展，促使人口空间分布更加均衡。

　　（本文系国家社科基金一般项目“基层政府制度执行力的生成机理与提升路径研究”（20BZZ058）阶段性成果）

　　（作者单位：南京邮电大学高质量发展评价研究院、南京邮电大学社会与人口学院）

人水协调支撑高质量发展

金巍 蒋薇

　　人口是国家发展的内生性要素和基础性要素，在现代化建设进程中具有重要意义；而水是生命之源、生产之要、生态之基，是支撑人口高质量发展的关键因素。推动人口高质量发展要与水环境承载力相协调，人水协调高质量发展作为人与自然和谐共生的重要组成部分，是中国式现代化的鲜明特点。

　　人水协调意义重大

　　人口是现代化建设的基本支撑。中国式现代化是以人的现代化为中心的全面现代化，以人口高质量发展支撑中国式现代化成为强国建设、民族复兴的重要国家战略。但目前我国面临人口生育率低、负增长加速和老龄化现象加剧等诸多风险的制约，迫切需要深刻理解和把握中国式现代化进程中我国人口发展的新形势，优化人口发展战略，完善人口高质量发展的政策体系，着力提高人口整体素质，发挥雄厚的人力资源优势，为我国取得巨大的现代化成就奠定坚实的人力资本基础。

　　水安全是现代化建设的有力支撑。习近平总书记强调，推进中国式现代化，要把水资源问题考虑进去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，发展节水产业。人类文明常常因水而兴、因水而衰，水资源作为人类赖以生存和发展的根本，打造与基本实现社会主义现代化相适应的国家水安全保障体系，构建水资源优化配置的网络格局，增强水资源的调控能力和供给能力，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供坚实的水安全保障。

　　人水协调发展是人与自然和谐共生的重要体现。人与自然和谐共生是现代化建设的鲜明特点。“四水四定”是在人口高质量发展中实现人与自然和谐共生的直接体现，是确保人类生存发展获得水安全的根本遵循，更是人水协调高质量发展的基本原则，为中国式现代化建设提供了重要的理论和实践支撑。

　　抓住人水协调的关键问题

　　人水客观条件的束缚。人口规模巨大的现代化，不仅面临人口众多的压力，还面临人口结构转变带来的挑战。新时代我国人口发展面临着深刻而复杂的形势变化，区域人口非均衡发展增加了国家水安全保障的难度。同时，我国水资源时空分布极为不均，长期呈“夏丰冬枯，南多北少”的水资源时空分布特征，导致了我国水问题的复杂性和治水的艰巨性。随着我国城镇化与工业化进程的快速推进，在应对洪涝灾害等传统水问题外，水资源短缺、水环境污染、水生态破坏等新问题也日益凸显，区域水资源供需失衡威胁着人口高质量发展。

　　供需不平衡的矛盾。新发展阶段，人民对美好环境的需求日益增长，和谐共生的水生态环境是在维持生存需求基础上的更高享受目标，是为人民群众创造更加美丽宜居的生活环境及“附属产品”。但我国水环境承载力有限，供需关系的结构性失衡成为制约我国经济社会高质量发展的主要因素之一。

　　体制机制的现实之困。人水协调高质量发展需要制度设计和组织保障，但仍存在体制机制不健全问题，如绿色发展制度体系不健全，在绿色发展的科技生态、人才建设、文化融合和财政投入等方面，缺乏规范且稳定的体制机制作为保障。此外，水生态环境治理依赖于国家生态环境立法的体系化，相关法制落实虽在积极开展中，但仍落后于水生态环境保护与建设的进程，且常出现法制不严密、执行不到位、惩处不得力的情况；公众参与水环境保护的机制不健全，公众参与的实施程序和过程不明确、反馈机制不到位。

　　认知偏差之困。人民群众自身水生态环境保护的责任感缺失，部分人的主体意识较为淡薄，没有将推进人水协调高质量发展上升到自觉自为的高度。同时，政府宣传教育存在滞后，宣传教育方式呈现规范性而缺乏创造性、宣传教育方法注重灌输性而忽视主动性。此外，部分人将人水协调高质量发展视为“重环境、轻发展”，扭曲了人水协调发展的内涵，把人直接等同于水生态环境，忽视了人作为社会存在的客观事实，并以此否定人在水生态环境保护中的能动性。

　　在实践中推进人水协调

　　坚持绿色发展底色，夯实人水协调高质量发展的基础。一是转变经济发展方式。发展应以尊重和服从自然规律为前提，立足生态、产业融合发展，实现对传统产业的清洁化、循环化和绿色化改造，并通过市场化的手段盘活自然资本，将生态优势转变为产业优势。坚决控制能源消费总量，坚定调整高耗能、高碳排产业结构，积极推进绿色消费。二是完善科技创新模式。积极构建政府、社会和公众共同参与的生态环境科技创新体系，为我国生态科技的发展增添动能。激励企业加强生态科技研发投入、培育高素质生态科技领域人才，制定和落实出台相关配套政策，为推进生态科技创新保驾护航。

　　坚持人民至上，缓解人水协调发展的利益冲突。一是坚持以人民为中心推进水生态文明建设。融合发展生态、经济、社会三大效益，遵循生态保护的理念和要求，完善以人口政策、就业促进、社会参与为支撑的政策体系，让人力资本拥有更大的发挥平台，以吸引更多人力资本服务于生态保护建设。健全生态产品价值实现机制，将本地水生态优势转化为发展优势，创造优质且多元的生态产品满足人民需要。二是进一步完善生态利益整合机制，实现生态利益均衡，不断增强人民群众绿色获得感、生态幸福感。不断深化价值整合，凝聚共建共享生态利益的价值共识，不断创新社会主义生态文明观的主题教育方式。

　　坚持制度建设，健全人水协调高质量发展的制度保障。一是健全对领导干部的考核评价体制机制和绿色发展制度体系，包括绿色财政制度、绿色信贷政策、金融机构绿色融资功能及市场管理制度。将绿色GDP纳入领导干部的政绩考核，创新绿色政绩考核制度，并给予适当奖励惩治。以市场手段推动生态环境保护的动力机制，建立健全生态产品价值实现机制，助力绿色产业可持续发展和市场化运作双赢。二是系统完善生态环境保护法律制度体系和公众参与机制。对相关法律法规进行与时俱进的调整补充，推动立法模式从“成熟一个制定一个”向系统规划、统筹推进、协同共进转变，为全面推进人与自然和谐共生的美丽中国建设提供法律支撑。构建完善的公众参与体系，以公开的“透明度”提升公众参与环境保护过程的“满意度”。

　　坚持生态公民培育，纠正人水协调高质量发展的认识偏差。一是增强人民群众对生态保护的责任意识，将生态环境的紧迫形势作为宣传教育的主要内容；加强生态权利的教育宣传，强调相关的道德责任、法律责任，让人民群众真正成为人水协调发展成果的分享者、管理者和建设者。二是引导人民群众采取正确的生态行为，在可行范围内满足自身需求，同时更要与生态环境的实际生产能力相匹配。号召公众从自我做起，自觉购买绿色低碳产品，选择绿色低碳出行方式，积极参与绿色低碳公益活动，减少对生态环境的损害，进而养成良好的绿色低碳消费习惯，为推动中国式现代化作出贡献。

　　（本文系国家社科基金项目“水环境敏感地区再生水市场化配置体系研究”（23BJY097）阶段性成果）

　　（作者单位：南京邮电大学高质量发展评价研究院、南京邮电大学社会与人口学院；南京邮电大学社会与人口学院）