自1957年《罗马条约》签订以来，欧洲一体化持续推进，欧洲联盟（以下简称“欧盟”）逐渐成为世界政治经济格局中举足轻重的行为体。欧盟能够制定市场规则、对外征收关税，却难以对外形成高度统一的立场，能够发行共同债券，却没有完整的财政权。这些差异源于欧盟独特的治理架构，成员国通过条约将部分事务交由欧盟处理，但同时保留其他领域的决定权。欧盟与成员国既相互合作，又围绕权限、利益和政策方向展开博弈。

　　欧盟遵循权限授予原则，仅在条约赋予的权限范围内行动，未授予的权限仍属于成员国。其权限主要分为专属权限、共享权限与支持、协调和补充成员国行动的权限（以下简称“支持性权限”）。而外交安全、经济财政权限另有特殊安排。同时，欧盟日常立法决策主要围绕欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会展开。欧洲理事会则由成员国领导人组成，确定总体政治方向，不直接行使立法职能。此外，欧盟法院监督法律适用，欧洲中央银行则在货币政策中发挥独立作用。

　　在专属权限上，欧盟具备较强的超国家决策能力。《欧盟运行条约》明确规定了五类专属权，包括制定关税同盟，制定内部市场运行所必需的竞争规则，制定欧元区成员国的货币政策，制定共同渔业政策框架下的海洋生物资源养护政策，制定共同贸易政策。需要指出的是，在《欧盟运行条约》规定的特定条件下，缔结国际协定亦属欧盟专属权限范畴。

　　但专属权限不等于欧盟委员会独占决定权。例如，贸易协定的缔结由欧盟委员会提出谈判建议、欧盟理事会授权启动，欧盟委员会在欧盟理事会指令框架内并经欧盟理事会特别委员会协商后主持谈判。协定若超出欧盟专属权限，还须成员国各自批准。

　　在共享权限上，欧盟可在内部市场政策、经济社会与区域协调发展政策，以及药品、医疗器械的公共卫生安全标准、司法合作等领域开展治理。在以上这些领域，欧盟和成员国都可以立法或行动，但欧盟制定共同规则后，成员国须遵守；共同规则尚未覆盖的事项，成员国可自行处理。需要指出的是，科研、发展合作和人道主义这种具有特殊性的领域，欧盟开展共同项目，并不排除成员国继续实施本国项目。关于共享权限的立法，一般是欧盟委员会提出提案，欧洲议会与欧盟理事会依次进行一读审议并形成各自立场，再通过谈判达成文本。

　　在支持性权限上，欧盟只能在文化、旅游、教育、体育等领域协调、补充成员国，成员国则在这些领域保留更大的自主空间。欧盟可以提供资金、建立合作项目、提出建议，但不能仅凭这类权限要求各成员国统一立法。比如，欧盟可以资助学生交流，但不能据此统一各国课程和教育制度。

　　在外交和安全政策上，欧盟的内部决策则具有更强的政府间属性，决策权主要掌握在成员国手中。共同外交和安全政策由欧洲理事会确定战略方向、欧盟理事会作出政策决定，重大事项原则上需要一致同意。欧洲议会主要通过辩论、预算和监督施加影响。执行层面，外交与安全事务高级代表及对外行动署负责推动落实政策。

　　在财政与经济政策上，欧盟只能在成员国授权范围内行动，且这种授权高度受限。欧盟依托共同规则、多边监督与政策协调施加影响（欧元区货币政策由欧洲中央银行统一实施）。欧盟年度预算由欧盟委员会提出草案，欧洲议会与欧盟理事会依照特别立法程序共同审议和决定。

　　面对不同的领域，欧盟展现的权力强弱和行使方式差别很大。它既没有自我授权的能力，也没有垄断性的执行力量。这决定了它的每一项行动都要被多重机制约束。

　　在专属权限领域，欧盟层面拥有统一立法和采取行动的权限，但这不代表存在高度政治共识，不能消除利益分歧。例如，在涉及对华电动车关税表决中，10国赞成、5国反对、12国弃权，既未形成赞成的合格多数，也未形成反对的合格多数。欧盟委员会在成员国分歧中拥有一定行动空间，但这取决于具体法规授权和表决规则，不能推广到所有政策领域。

　　在共享权限领域，成员国即使接受欧盟政策，也可能在责任分担、实施期限和资金安排上产生争议。比如，欧盟法律通过后，各成员国的行政能力和执行意愿都有差异，又会造成共同规则落实效果不一。

　　在支持性权限领域，欧盟亦无可直接调动的行政资源，执行力量主要掌握在成员国手中。例如，当面临疫情、自然灾害时，民众往往要求欧盟迅速采取行动，但事实上，欧盟只能协调联合采购（如疫情期间的疫苗集中谈判）、动用应急储备，它无法像中央政府那样直接调配资源、统一指挥，行动能力始终受制于成员国的配合意愿。

　　在外交与安全领域，欧盟的权力核心制约是一致同意原则。该原则虽然兼顾成员国（尤其小国）的重大利益与话语权，但也会存在被单一成员国阻滞、否决的问题，从而导致欧盟的提案无法通过。

　　在金融财政领域，欧盟的权力则受到资源分配和政治问责的双重约束。事实上，扩大共同预算、增加出资或共同举债三种手段都需要成员国额外动员本国纳税人的钱。出资较多的净贡献国要求不能无限扩大，且新增资金应与改革挂钩；资金需求较大的国家要求共同投资规模应更大，并用共同举债分摊成本。欧盟可以提出共同目标，但若缺少稳定资金和清晰责任安排，政策就可能停留在倡议层面。

　　贯穿以上领域的核心问题是欧盟的权力与责任的分散。欧盟委员会、欧盟理事会、欧洲议会和成员国政府分别参与不同环节。欧盟的多层治理虽然扩大了参与治理的渠道，也可能使责任归属模糊，增加政治问责和执行协调的难度。

　　未来欧盟治理的形态，不是“更深的一体化”或“更松的邦联”，而是一个按权限性质分层、按财政敏感度排序的差异化体系，最终形成有差别的共同治理模式。在贸易、竞争和跨境监管等领域，欧盟机构的执行能力可能继续增强；在货币政策领域，欧盟需要有效的经济协调和风险分担机制；在气候、能源和移民等共享权限领域，欧盟内部政策的推进将更多取决于资金安排与成本分担；在教育、文化等支持性权限领域，欧盟的合作网络可能扩展，但成员国仍将保持主导；在外交安全领域，欧盟将继续在决策效率与成员国主权之间寻求平衡；在经济财政领域，欧盟则须解决好资源支持。但无论增加预算、调整支出还是安排共同融资，欧盟都需要明确收益、负担与监督责任。

　　（作者系中国社会科学院欧洲研究所副研究员）