完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是新时代中国全面深化改革的总目标。这一目标的实现，在理论层面有一个不可回避的前提性问题：中国国家治理的“国家”究竟是什么？包含哪些组织机构，各自具有怎样的性质与功能，彼此之间遵循怎样的权力逻辑？只有对这些问题作出准确而系统的回答，才能为深化改革提供坚实的知识支撑。然而，现有理论研究在这一问题上普遍存在过于套用西方社会科学的现成框架，难以准确描述中国公权力体系的真实构成与运行机制，由此形成的理论与实践之间存在严重的偏差。广义政府理论正是针对这一偏差而开展的理论探索，其基础是立足于中国真实的政治实践，构建具有本土适配性与解释力的国家治理知识体系。

　　理解中国国家治理，首先须回答何为中国语境中的“国家”。西方政治学以权力至高性和对合法暴力的垄断作为界定“国家”的基本特征，认为国家由立法、行政、司法等国家机关构成，政党则归属于社会范畴，与国家权力体系相分离。这一理论框架应用于中国语境，便与政治现实产生了严重的脱节。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，中国共产党毫无疑问具有权力的至高性；中国共产党对人民解放军和其他人民武装力量拥有绝对的领导权。以至高权力与对合法暴力垄断的标准来衡量，中国共产党显然具有国家属性。因此，探讨中国国家治理，必须将中国共产党纳入中国独特的“国家”概念，将党带进国家。

　　然而，将中国共产党带入国家概念，并非意味着可以将党的所有组织一概纳入公权力体系。中国共产党拥有520万个党组织，规模庞大、分布广泛，其中不同性质的党组织在公权力结构中所处的位置存在本质区别。广义政府理论以是否实质承担公共责任、履行公共职能、行使公共权力，是否由公务员组织为划分标准，将党组织区分为国家性质党组织与社会性质党组织两种类型。国家性质党组织包括中共中央和省市县镇（乡）各级地方党委，这类组织事实承担公共责任、履行公共职能、行使公共权力、由公务员组成，是国家权力体系事实上的重要组成部分；社会性质党组织包括企事业、社会团体和社会基层组织中的党组织， 这些党组织不直接承担公共责任，也不直接行使国家公权力。在此分类基础上，我们认为中国真实的公权力体系，是由国家性质党组织与宪法规定的国家机构共同构成的整体，我们称之为“广义政府”。广义政府作为一个理论概念，是对党政统合政权形态的学术化概括，其内涵不依赖于西方传统理论的预设，而是生长于中国治理实践的内在逻辑之中。

　　广义政府具有政党属性与政府属性，具有一体两性并存的特征。广义政府的政党属性是指，尽管广义政府是中国事实上的政府机构，但广义政府的领导核心是中国共产党，广义政府的成员绝大部分是中共党员，因此，广义政府具有鲜明的中国共产党的政党属性。广义政府的政党属性强调先进性、整体性与纵向统一领导，要求各级党组织高度服从党中央决策部署，以组织纪律约束行为，以整体利益统合局部利益；而广义政府的政府属性是指，尽管广义政府的领导核心是中国共产党，广义政府的成员绝大部分是中共党员，但广义政府本质上是中国国家机构一部分，是中国真实的国家行政机关，因此具有国家行政机关的属性。广义政府属性强调公共性与区域性，以辖区公共事务为责任边界，以属地管理为行动原则，以治理绩效为评价标准。两种属性既有统一性也有矛盾冲突。

　　在厘清国家治理主体的构成与属性之后，需要进一步揭示广义政府权力运行的制度逻辑。西方以立法权、行政权、司法权三权分立为核心分析框架，其背后的逻辑是以机构分立实现权力制衡。在中国党政统合的复合国家形态下，三权分立的政治性分权思路既无法准确描述我国公权力的实际归属，也无法揭示权力运行的真实机制。回溯分权理论的思想本源，政治分工是分权制度的底层逻辑，三权分立是这一逻辑在特定历史条件下的具体形态之一，其突出特点是强调立法权、行政权与司法权之间的制衡功能。其实任何较复杂的组织活动都存在决策、执行与监督三个基本环节，广义政府的权力配置同样遵循这一逻辑，如何实现决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调的功能性分权是国家治理现代化的核心问题。在功能性分权体系中，三权的归属并非固化于特定机构，而是依据特定的治理情景和治理目标的动态变化，如某级地方人民政府既是上级人民政府的执行机构，又是下级人民政府的决策机构。

　　广义政府理论作为中国国家治理自主知识体系的探索，其意义不仅在于提出了一套本土化的分析概念与理论框架，更在于它尝试以中国实践为研究起点，以揭示中国政治运行的内在逻辑为旨归，为国家治理现代化的改革路径提供可靠的理论支撑。值得注意的是，广义政府体制在中国经济社会高速发展的进程中发挥了关键的作用，但也在实践中积累了相应的结构性张力，集中表现为权力制约机制相对薄弱所带来的廉政风险等。面向中国式现代化的更高要求，推进国家治理体系与治理能力现代化须在广义政府内部实现政党逻辑与政府逻辑的合理均衡，同时充分发挥监督与制约两种控权机制的协同效能，坚持全面依法治国，努力实现决策权、执行权与监督权既相互制约又相互协调。这些关于国家治理重大命题的深入讨论，都以对广义政府真实构成与制度逻辑的准确认识为前提，这也是广义政府理论持续探索的价值所在。

　　（作者系浙江大学公共管理学院教授）