习近平总书记指出，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”“城市不仅要有高度，更要有温度”。建设以首都为示范引领的现代化城市治理体系，是实现中国式现代化的应有之义。把人的需求作为治理的出发点和落脚点，是建设国际一流和谐宜居之都的重要目标。

　　当下，像北京这样的超大城市治理难点，往往不在“规模”，而在“末梢”。有温度且宜居的城市建设，需要以人为本，把治理的触角延伸到街巷胡同、楼门院落，延伸到百姓的衣食住行、起居通勤等末梢场景。北京作为首都，常住人口超两千万，老龄化程度居全国前列，新业态就业规模庞大，治理场景高度异质。仅仅依靠自上而下的单线行政传导，往往难以覆盖如此细碎、动态、全天候的治理需求。因此，如何把首都的“人口压力”转化为“治理效能”，是提升首都城市治理水平的重要课题。首都之治，众志成城。治理逻辑强调从“人口管理”转向“人口赋能”，通过有效机制，将散落在社会中的人力禀赋，识别和组织为可动员、可协同的治理资源。

　　作为拥有丰富人口资源的国际化大都市，北京已经形成了多元人群共治共建共享的城市治理模式。从近年来北京基层治理的实践看，有三支力量显现出较强的积极性和参与度，分别是基层社区工作者、银发居民自治力量、新业态劳动者。其中，社区工作者是推动政策落地的基层一线，银发居民是社区信任与在地文化的承载者，新业态劳动者则是城市新血液和流动空间的感知探针。值得强调的是，这三支力量是植根于北京经济社会发展的存量资源，通过有效的识别与组织，此三类人群可以被更多赋能，共同贡献于首都“多元参与、协同共治”的城市规划格局。

　　基层社区工作者：

　　末梢网络的中坚力量

　　基层社区工作者是城市治理“最后一公里”的末端执行者，也是城市治理末梢网络的中坚力量。他们主要承担以下治理功能。

　　主动发现帮扶对象。社区工作者扎根居民小区和工作空间一线，通过入户走访、日常排查，可以高效地将救助从“依申请受理”转为“主动发现”。以西城区的大栅栏街道为例，2025年6月起，街道成立“走访服务先锋队”，按季度对社区独居老人、低保户、困境儿童、残疾人等群体进行走访排查。

　　实现分层分类救助。社区工作者依靠扎实的入户记录，能够有效实现所在区域的人口情况监测，尤其是在对接关涉居民福祉的民政、医保、教育、人社服务上，能够做到“一人一链条”的细致对接。

　　吹哨报到。对于社区突发危机或无力单独解决的事项，社区工作者可以迅速反应，启动“街乡吹哨、部门报到”程序，加强协同联动，保证社区高效运行。

　　成为连接居民与政府的桥梁，其中的日常任务包括倾听居民心声、组织协商议事、协调多方利益等。尤其是在关系处理上，包括邻里纠纷、物业协调、日常矛盾，都需要社区工作者发挥信息沟通和情感支持的双向功能，推进有温度的社区建设。

　　银发居民：

　　城市社区的“活档案”

　　银发居民自治力量是城市社区的关系转译者与文化传承者。伴随着老龄社会的加速到来，激活老年人力资源、推进积极老龄化建设迎来重要契机。这里的银发自治力量主要指老年群体中的党员、老干部、社区能人以及楼门长、居民骨干等。他们长年居住于同一社区，已发展成为社区内重要的信任资本，主要承担以下治理功能。

　　信息识别。相较于刚加入社区的年轻群体，老年人更熟悉邻里关系、房屋隐患与社区内的历史积怨，串门闲聊的老年人可以精准觉察多日未出门的独居老人、门口堆积的外卖盒、废纸堆等风险信号。

　　就地化解矛盾。一些老党员、老干部可以担任人民调解员，凭借既往的工作经验与威望，把邻里、物业、家庭纠纷化解在楼门院，降低“凡事上报”的比例。

　　互助与监督。积极老龄化重要的一面是充分激活低龄老人的积极性，参与照顾服务高龄“老老人”的社会帮扶。例如，可以依托养老志愿服务、时间银行等机制，充分调动低龄老人的积极性，缓解社区专业照护人力的缺口。

　　新业态劳动者：

　　城市流动的“移动探头”

　　新业态流动力量每日穿行于街头巷尾，能细致洞察民生活动，也能促进外来人口进一步的社会融入。新业态劳动者主要指快递员、外卖骑手、网约车司机等平台就业者。作为“车轮上的流动人群”，他们承担以下治理功能。

　　覆盖时空盲区。以外卖骑手为例，他们长期穿梭于城市街角，总能去到网格员、基层社区工作人员到不了的区域，也能发现诸多异常情况。

　　应急保供。新业态劳动者是城市重要的“人力基础设施”，他们能够在极端天气、突发险情等状况下承担即时报险、物资配送的任务，为民众生活提供保障。与此同时，流动人员更容易及时帮助处理紧急状况，包括跳水救人、现场灭火、见义勇为等情况，目前已十分普遍。

　　治理融合。将诸多平台劳动者从“被管理对象”转为“治理主体”，既能够增强新市民的归属感，也能够降低流动性带来的治理脱嵌。例如，2025年10月起，北京大兴区聘请500余名骑手担任社区副楼门长、园区网格员。这既加快了外来流动人口的社区融入，也提升了新业态流动力量对城市治理的贡献。

　　将三类群体广泛融入城市治理，还面临不少现实约束。社区工作者本身承担着繁重的基层事务，新增线索归集、核实、对接工作容易加剧基层负担；银发志愿者易受身体条件、时间精力限制；新业态从业者岗位流动频繁，队伍稳定性不足。此外，志愿服务的激励保障、线索信息真实性甄别、上报信息失实后的责任划分等配套制度尚不健全。

　　三类力量要真正形成合力，离不开组织机制的统合。首先，党建引领、组织动员是关键。要通过行业、企业、属地三方联动，把基层社区工作者、银发人群、新就业群体充分纳入党建格局，通过建立新就业群体党组织、群团组织等，兜住“流动的党员”，充分激发群众积极性，拓展群众参与城市管理的深度。同时，发挥三类人群治理效能，不能简单依靠动员号召。既要发挥群众力量，也要统筹基层承受能力，配套完善激励、风险甄别、线索分流机制，坚持试点先行、成熟一块推广一块，防止运动式、形式化发动。其次，要充分利用“12345”市民热线，提供诉求汇聚与考核闭环。目前，北京“12345”市民热线已经成为测评城市治理效能的“总线”，可充分发挥接诉即办数据测评指标的作用，串联三类人群力量，形成城市治理的时空互补。例如，可以通过“12345”市民热线将三类群体的发现、上报、处置、反馈数据进行串联，形成社区工作者定点办公、银发居民全天在地、新业态劳动者24小时移动的时空互补治理机制。

　　提升首都治理效能，本质上是对“人”的重新发现与组织。基层社区工作者、银发居民自治力量、新业态与流动力量，构成了当前可依靠的三支关键力量。将这三支力量纳入党建引领与接诉即办相统一的组织回路，首都治理方能既有力度，也有温度，稳步迈向超大城市治理现代化的“首善”标准。

　　（作者系中国社会科学院首都治理研究院城市治理研究部副主任、副研究员）