2025年7月召开的中央城市工作会议，是在中国经济转型关键期、城镇化进入“下半场”背景下召开的一次定调性会议。会议明确指出，“着力优化现代化城市体系”“促进大中小城市和小城镇协调发展”“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”，并对京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、长江中游城市群等作出清晰的发展定位。与此同时，“十五五”规划建议也提出“加快城市群一体化和都市圈同城化”。由此可见，“集团化”已成为中国城市未来发展新趋势，但各地落地实践仍存在诸多堵点卡点，城市发展模式有待进一步优化升级。

　　提质增效顺应城市发展需求

　　当前，我国城市发展正由增量扩张转向以存量提质为主。2011年末，中国大陆常住人口城镇化率首次超过50%，2025年则进一步提高到67.89%。这一数字背后的深层变化值得关注，即城市发展正从快速增长期转向稳定发展期。21世纪以来，中国常住人口城镇化率平均每年提高1%以上，其中2011年增幅最大，当年增长1.32%。然而2021年之后这一数据下降到1%以下。与之相伴的是，以往高度依赖土地财政的城市增长模式已难以为继。2021年地方土地出让收入达到历史峰值8.7万亿元，此后便一路下滑。这也意味着，城市大规模扩张的模式已经不可持续，城市发展提质增效的重要性愈发凸显。

　　中国城市发展的逻辑完成了从“造城运动”到“人民城市”的根本性转变。在21世纪二十余年的快速城镇化进程中，城市外延式扩张在一定程度上透支了土地和生态容量，城市宜居性亟待提升，大量老旧建筑和公共设施有待更新，城市居民生活品质进一步提升的需求不断涌现，城市发展必然需要转向存量提质。如“十五五”规划纲要明确指出，持续推进长江经济带高质量发展，强化重点领域污染治理和重要湖泊保护治理，坚定不移推进长江十年禁渔，有序提高沿线城市生活污水收集处理水平，正是对人民城市建设理念的生动践行。事实上，人民城市理念的确立，意味着城市发展的评价标准从GDP导向转向民生福祉导向，城市公共服务均等化、宜居宜业宜游、城市韧性安全，成为城市内涵式发展的核心维度。

　　以破“内卷”促内涵式发展

　　在技术与制度变革的双轮驱动下，中国城市发展模式也将面临更新换代。随着人工智能的快速发展，一批未来产业将重塑城市产业格局和空间组织方式，既带来智慧城市治理的新机遇，也对传统城市功能定位提出挑战，城市群、都市圈的重要性不断提升。同时，建设全国统一大市场、破除行政壁垒、推动要素自由流动的制度导向，倒逼各地摒弃“各自为战”，走向一体化协同发展。因此，中国城市未来发展的模式，也将呈现“集团化”趋势，而城市群和都市圈发展是中国城镇化“下半场”实现内涵式发展的必然选择，可以通过大中小城市协同发展，有效避免城市之间的恶性竞争。

　　交通运输部2026年6月发布的数据显示，全国29个都市圈以全国约10%的土地面积吸纳约45%的人口、承载约60%的GDP。然而，城市群和都市圈的一体化程度仍显不足，内部缺乏有效的分工协作机制，城市间互动不足，甚至壁垒森严，“内卷”反而成为城市发展的普遍现象。2026年2月，市场监管总局发布综合整治“内卷式”竞争十大典型案例，涵盖网络货运、移动电源、新能源汽车、光伏等重点领域。当前，各类大中小城市“步调一致”地布局光伏产业园、新能源汽车基地，造成产能过剩。同时，低空经济作为“十五五”期间重点打造的六大新兴支柱产业之一，俨然成为各地争抢的“风口”。截至2026年3月底，31个省级行政区全部将低空经济写入地方政府工作报告。赛迪工业和信息化研究院指出，目前，超过100个省、市地方政府出台了促进低空经济发展的规划或实施方案。事实上，各地资源禀赋差异显著，一哄而上布局低空经济，并不契合多数城市的比较优势。无序竞争带来的必然是重复建设与资源浪费，阻碍城市内涵式发展和人民城市建设。

　　走好“集团化”协同发展之路

　　发展城市群、都市圈是城镇化未来演进的大势所趋。国家多部委高度重视城市群、都市圈的发展，但如何依托城市群、都市圈建设落实城市发展提质增效，关键在于各地同步更新发展理念、统一协同行动。

　　第一，以全国统一大市场建设为抓手，深化城市组团协同。“内卷式”竞争涉及地方政府、企业和劳动者多方利益，地方政府出于促进本地经济发展考量，容易产生重复投资、盲目上马同类产业项目等行为。因此，优化地方政绩考核体系势在必行，应弱化各地在经济增速上的片面攀比，如降低单一GDP考核权重，增加跨区域合作、协同发展、环境污染、收入差距、犯罪率等指标的比重。一方面，可适当减少对地方政府自上而下的考核，将更多城市发展评价权重交由群众掌握，从根源上引导各地深耕城市提质增效。群众“用脚投票”形成自下而上的评价反馈，是衡量城市发展成效最直观的标尺。另一方面，在城市群和都市圈发展过程中，应明确城市发展定位，建立城市群层面的利益共享和成本分担机制，让合作者受益、让守规者得利，通过这套机制推动人口、资本、技术、数据等要素在城市群内自由流动、优化配置。

　　第二，锻造差异化核心优势，推动大中小城市多元互补发展。“打造核心竞争力，实现错位发展，不搞同质化竞争”体现了党中央对未来城市发展的构想与要求。城市经济学的研究不断证实城市的发展同样存在分工合作，如超大特大城市发挥人才多样化集聚的优势，致力于创新创造，而中小城市的优势在于将新产品付诸专业化生产。中国城市的创新回报呈现出一种“高端聚集、梯次扩散”的格局，创新回报并非均匀分布，而是高度集中在少数头部城市（北京、上海、深圳）以及以杭州、苏州、南京、成都、武汉为代表的“新一线”城市。而以昆山、绵阳、晋江、宁波、景德镇等为代表的专业制造城市，同样可以通过自身特色化发展享誉全球。因此，城市群、都市圈发展的核心要义，是推动大中小城市依托“集团化”模式各展所长，形成多样化、互补式的空间发展格局。

　　第三，顺应城市发展新趋势，坚持集约高效发展。2025年中央城市工作会议指出，优化城市功能结构和空间布局，提升资源和空间集约节约利用水平，实现绿色低碳智慧发展。全球相关研究发现，远程办公已将经济活动从城市中心向外分散，形成所谓的“甜甜圈效应”——市中心商务区冷清，而周边区域活跃，让城市从“生产中心”转向“消费中心”。同时，数字技术打破城市物理边界，搭建互联互通的“数字腹地”，推动都市圈由单中心结构向多中心、网络化格局转型。这就要求城市发展必须拥抱未来发展趋势，从传统粗放式发展模式中走出来，集约利用有限发展资源，均衡配置公共服务，满足居民多元化、分散化生活需求。

　　（作者系中国人民大学长江经济带研究院研究员、应用经济学院教授）