能源规划（主要指五年期的全国综合能源规划）是在充分考虑国民经济和社会发展对能源需要的基础上，“为一定发展时期一定范围的能源发展进行总体筹划和部署”。2025年10月，党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，首次将“能源强国”写入五年规划建议中，意味着强国建设对能源发展提出了更高要求。从“一五”到“十四五”，能源规划在推动新中国能源由小到大、由弱到强、由求量到求质的过程中，发挥了重要作用。站在“十五五”谋划能源强国建设的关键节点，回溯历史、总结经验、用历史映照现实，以期为相关研究和实践探索提供可资借鉴的参考。

　　能源事业奠基夯实期。新中国成立之初，西方国家的封锁禁运政策，使中国失去同世界各国广泛开展能源合作的条件；国内能源事业极其落后，资金不足，技术人才匮乏，地质资料不全。在此基础上，以两条“总路线”为指导，以数量和规模扩张为特征，以满足独立工业体系建设用能需要为目标，在相对封闭的状态中，我国主要通过自力更生来解决能源供应不足的问题。“一五”计划提出能源发展的任务是围绕苏联援助下的156个建设项目，“建立和扩建电力工业、煤矿工业和石油工业”，其中煤矿工业限额以上建设单位共194个；电力工业则以火电为主，并利用现有条件，着力开展水力电站的建设工作；石油天然气工业要努力提高西北天然石油产量，同时发展人造石油。此外，还要注重天然煤气资源的勘察和利用。“二五”计划仍提出“积极地发展电力工业、煤炭工业”“加强工业中的落后部门——石油工业”。1965年9月，《关于第三个五年计划安排情况的汇编提纲（草稿）》指出，“三五”计划作为一个以国防建设为中心的备战计划，能源工业的发展任务是：以西南、西北为重点，建设十个水电站、二十八个火电站和泸州天然气电站；大力开发三线地区的煤炭资源；石油天然气工业建设主要围绕华北油田、四川天然气气田、二期的大庆油田三个重点展开。“四五”“五五”计划仍将能源工业作为国民经济发展的重点，“下大决心，花大力量，尽快把燃料动力搞上去”。经过三十年的建设，到1980年，我国一次能源生产总量达到6.37亿吨标准煤，是1949年的26.9倍。而且，从“三五”计划开始，随着石油、天然气、水电等能源资源的开发，我国能源结构发生较大变化，初步形成了“以煤为主、多能互补”的生产和消费结构。

　　能源事业增速发展期。改革开放后，经济的强劲增长和人民生活水平的提高带来能源需求量的急剧增加，1981—2011年，中国能源消费以年均5.82％的速度增长，煤炭消费量同期从60584万吨增加至342950.2万吨，原油消费量从8725.7万吨提升至43965.8万吨，能源尤其是石油供需矛盾较为突出。为此，以“发展才是硬道理”和科学发展观为指导，以数量扩张和结构调整为特征，以总体小康和全面小康社会建设用能需要为目标，以能源市场体制的建立和完善为依托，深化国际互利合作，我国能源事业进入高速发展的“快车道”。“六五”至“十一五”计划（规划），煤炭行业从努力增产煤炭到大力调整煤炭工业结构，区域开发重点逐渐从中东部向中部再向山西、陕西、内蒙古西部等地区渐次转移，小煤矿从鼓励、整顿到有序淘汰；电力行业则从“水火电并举”“适当发展核电”到“优化发展火电”“有序开发水电”“积极推进核电建设”，电网从“加强区域电网建设”到“推进全国联网”；新能源和可再生能源也经历了从“积极搞好太阳能、风能以及地热的利用”到“大力发展可再生能源”的演变；1993年，我国由石油净出口国转变为净进口国，对外依存度不断上升。对此，“八五”计划明确提出“稳定东部、发展西部”的战略方针。同时，继续积极进行海洋石油的勘探开发，“九五”至“十一五”计划（规划）进一步提出“利用部分国外资源”“建立海外石油、天然气供应基地，实行石油进口多元化”“扩大境外油气资源合作开发”；实行油气并举，提高天然气消费比重，开发石油替代产品和非常规油气资源，采取措施节油降耗，加强石油储备，以确保油气稳定供应。由上可知，随着我国从封闭走向开放、从计划经济走向市场经济、从煤炭短缺走向油气短缺，能源规划适时进行了重大调整。

　　能源事业绿色转型期。“十二五”尤其是进入新时代以来，全球能源格局深度调整，气候变化推动新一轮能源革命蓬勃兴起；国内化石能源大量开发使用，资源环境承载力达到上限，能源绿色低碳转型亟待加速推进。在此背景下，以新发展理念为指导，以高质量发展为主线，以保障全面建成小康社会和社会主义现代化强国建设用能需要为目标，按照2014年中央财经领导小组第六次会议提出的“四个革命、一个合作”的能源安全新战略要求，我国能源发展进入以建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系为导向的新阶段。“十二五”能源规划从能源高效清洁转化、国内资源勘探开发、储运设施建设、供应方式变革、消费总量控制、体制机制改革、能源科技和装备水平提升、国际合作深化、民生工程建设九个方面提出了能源发展的主要任务；“十三五”能源规划对上述几个方面的要求愈发明确：能源系统高效智能、能源消费节约低碳、能源供给多元发展、能源技术创新驱动、能源体制公平高效、国际合作互利共赢、能源共享惠民利民，与以往相比，更加注重发展质量、结构调整、系统优化、市场规律、经济效益和机制创新；“十四五”能源规划紧扣“构建现代能源体系”展开，突出安全底线、“双碳”牵引、绿色转型、科技创新等时代要求，表现为能源结构新、系统形态新、产业体系新、供应链价值链新、治理体系新，意味着我国正加速从以“化石能源”为主体的旧能源体系向以“非化石能源”为主体的新型能源体系转变，这在中国能源史上具有划时代的意义。

　　能源规划制定的经验。新中国成立以来，我国在制定和实施能源规划方面积累了丰富经验，为中国式现代化建设和人民生活水平稳步提高提供了坚实的能源保障。就服务大局、立足国情、跨区调节方面，其基本经验有如下方面。

　　坚持服务国家大局。我国能源规划制定始终围绕社会主义现代化建设阶段性目标展开，并将其置于国民经济和社会发展的全局中统筹谋划，奋力实现能源供应与能源需求的动态平衡。“六五”计划前，致力于建立独立工业体系建设用能需要，千方百计增加能源产量；之后，先后聚焦于总体小康、全面小康和社会主义现代化强国建设用能需要，从求量到求质，稳扎稳打，循序渐进，为中国式现代化建设的顺利推进提供了有力支撑。

　　坚持立足国情走自主发展道路。新中国成立后，我国基于“富煤、贫油、少气”的能源资源禀赋和现代化后发国家的基本国情，立足国内，确立了以煤为主，相应发展其他能源的发展道路。新时代以来，规划重心加速转向清洁能源，即通过大力发展可再生能源和新能源，推动经济社会全面绿色低碳转型。从以煤炭为主体的旧能源体系过渡到以非化石能源为主体的新型能源体系，无论是发展过程还是时间跨度，中国与世界主要国家都有重大区别。如后者在数百年时间里，能源结构先后经历以煤为主—以油气为主—以非化石能源为主的演变，而中国则是在百年时间内跨越以油气为主的阶段，直接过渡到以非化石能源为主的阶段。

　　坚持依托重大工程实现跨区域调节。我国能源资源分布极不平衡，煤炭、石油资源主要集中在北方地区，水力资源则高度富集于西南地区。能源资源分布格局与能源消费区域呈逆向分布，给我国能源高效配置带来长期严峻挑战。“一五”计划以来，我国通过北煤南运、西煤东运、西电东送等重大工程建设，不仅有效缓解了区域能源供需矛盾，而且跨区域能源调配促进了区域协同发展，助推了全国统一大市场的形成。

　　（本文系国家社科基金项目“新中国成立以来中国共产党领导能源安全建设的历程和经验研究”（24BDJ057）阶段性成果）