伴随着城镇化率的快速提高，我国城镇化过程中出现了诸如城镇空间分布和规模结构不合理、部分地方出现城市收缩、农业转移人口难以融入城市社会、产城融合不紧密等问题。为解决这些问题，2025年召开的中央城市工作会议指出，当前我国城市发展正从“大规模增量扩张”阶段转向“存量提质增效”为主的新阶段。要以建设现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化。

　　优化城市内部空间的三个维度

　　优化城市空间结构是城市结构优化的重要内容之一。从优化城市内部空间结构来看，要统筹生产空间、生活空间、生态空间三大布局，提高城市发展的宜居性；从优化城市内部空间形态来看，要建设紧凑集约型城市，遏制“摊大饼”式蔓延扩张；从优化城市内部空间分布格局来看，要形成组团式、多中心网络结构，避免单中心过度集聚。

　　城市内部的“三生空间”协调指生产空间（产业与经济活动载体）、生活空间（居住与公共服务载体）、生态空间（自然系统与环境服务载体）之间的协调。“三生空间”协调目标是实现生产空间集约高效，提升用地效率，推动产业向园区集聚；实现生活空间宜居适度，构建15分钟社区生活圈，保障教育、医疗、文化、养老等服务均等可及；实现生态空间山清水秀，提升林地、河湖、公园等多元生态系统服务功能与韧性。已有实证研究表明，城市“三生空间”耦合协调度越高，其经济效率、生态韧性与居民满意度越高。

　　提高城市紧凑程度，主要体现在人口、经济、土地、交通等方面，包括以人口集聚紧凑和经济集聚紧凑为表现的高密度开发，以土地开发强度大和土地利用方式复合多样为表现的土地利用紧凑，以公共交通工具数量多和公交系统效率高为表现的交通紧凑。紧凑型城市可以实现降低基础设施人均成本、提升公共服务可达性、提高能源利用效率等目标。同时，人口、产业集聚和交通基础设施改善还会产生知识溢出效应，促进集聚创新，有助于城市科技创新和技术水平提升。相反，城市蔓延是一种低密度扩张，城市密度降低，势必会降低城市土地的地均产出率，并增加城市中市场主体之间的空间距离，在一定程度上不利于开展“面对面交流”和非编码知识的扩散传播；城市蔓延还会增加个人和企业在通勤、交通物流上的时间与费用，阻碍要素在城市内部的自由流动和高效配置；城市蔓延会相应增加对供水、供电、供气、排污、道路等城市网络基础设施的需求，降低城市基础设施的使用效率，增加城市公共服务的供给和运营维护成本。

　　城市内部空间分布可以从单中心或多中心维度进行划分，单中心分布是指城市人口集中分布于城市的主城区，多中心分布是指城市人口分布于若干功能互补、网络化的次级城区中心。这种城市内部空间分布会通过集聚经济和集聚不经济相互作用产生的“净集聚经济”来影响城市经济绩效。对于中小城市来说，由于规模较小时的集聚经济超过不经济，所以单中心分布的经济绩效更好。对于大城市尤其是特大超大城市来说，当超过最优城市规模后，城市边际规模收益递减，而边际外部成本递增，集聚不经济迅速增强，在“规模互借”和“功能互借”等空间外部性存在的情况下，多中心分布成为具有更高经济绩效的城市规模分布模式。构建多中心、组团式的城市空间分布格局，可以打破单极依赖，将产业、创新、服务功能分散至多个次级中心，促进功能分散与区域协同，通过促进职住平衡与缩短通勤距离，可以疏解核心区过度集聚的压力，降低单中心聚集不经济，有助于缓解单中心过度拥堵，破解“大城市病”，促进经济效率提高、区域协调发展与生态环境的改善。

　　优化城市内部空间的实践路径

　　要实现城市内部的生产、生活、生态“三生空间”协调，必须坚持主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划、综合交通规划、水资源规划、国民经济和社会发展规划等一体规划，严格遵守“三区三线”（城镇、农业、生态空间与城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三条控制线），真正做到统一规划、建设和运行，协同决策、执行和监督，破解碎片化城市治理难题。在城市更新中实现规划师、建筑师、工程师协同参与，推动土地整治与产业振兴、人居环境、郊野公园、文旅融合联动。例如，上海推动低效用地减量化，推动产业向五大新城集聚，提高了单位土地GDP产出；推动城市微更新，建设15分钟社区生活圈，提升了公共服务覆盖率；黄浦江、苏州河岸线全面贯通，建成超1000座公园，生态用地占比显著上升；上海临港新片区以环湖生态空间为基底，实现“生态+文旅+科创”融合，带动了区域经济增长。

　　要提升城市紧凑度，避免蔓延式发展，核心在于通过规划与制度设计优化城市空间结构，常见策略包括建筑密度提升、功能混合布局、公共交通导向开发、绿带控制、划定城市开发边界等。第一，要划定刚性的城市开发边界，建立不可逾越的“硬约束”，严格控制边界外开发，设立城市绿带或生态廊道，物理阻断连片蔓延，严格限制城市建设用地无序向外扩张，保护周边耕地与生态空间。第二，优化土地利用，推行高密度复合开发，在中心区及交通枢纽周边适度提高容积率，鼓励垂直发展；打破单一功能分区，推广居住、商业、办公混合用地模式，促进功能混合布局；通过城市更新，改造老旧工业区、棚户区，将闲置土地转化为高密度混合功能区，盘活存量低效用地。第三，推行以公共交通为导向的开发模式，围绕轨道交通、公交站点集中布局高密度混合开发单元，构建“小街区、密路网”体系。第四，利用数字技术优化空间治理，建立人口—产业—空间动态监测机制，为规划调整提供现实依据。第五，要配套多元投融资渠道，为空间优化提供政策与资金支持。

　　对于规模相对较小的城市，其政策重点应该是引导人口和就业向中心城区集中，以便充分发挥集聚经济效应。对于特大超大城市，政策上则要适当向促进城市多中心空间分布倾斜，要形成组团式、多中心空间分布格局，培育城市副中心、新区等节点，配套完善就业、商业、公共服务功能，实现职住相对平衡，减少通勤带来的交通拥堵和资源浪费。例如，作为我国超大城市，上海正在加速从“单中心集聚”向构建“网络化、多中心、组团式、集约型”格局转型，以主城区为核心，联动嘉定新城、青浦新城、松江新城、奉贤新城和南汇新城作为综合性节点城市，形成多中心网络结构，实现功能互补，避免单中心过度集聚。

　　（作者系上海财经大学公共管理学院教授）