作为应对人口老龄化的核心抓手，银发经济既是保障亿万老年人基本民生福祉的民生工程，也是培育经济新增长点的战略产业。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出要“积极应对人口老龄化，健全养老事业和产业协同发展政策机制”“积极开发老年人力资源，发展银发经济”，将其作为促进人口高质量发展、应对老龄化挑战、扩大内需潜力的重要举措。实践证明，养老事业的公益属性与养老产业的市场属性实现协同共生，能够有效破解“政府兜不住、市场进不来、社会使不上劲”的困境，推动银发经济行稳致远。

　　养老事业是保障老年人基本权益的压舱石，具有鲜明的公益性、普惠性特征，核心在于为全体老年人尤其是经济困难、失能失智等特殊群体提供基础性、兜底性服务。养老产业则是满足老年人多样化需求的助推器，遵循市场规律，聚焦老年用品制造、智慧健康养老、康复辅助器具、老年文旅、老年教育等领域，能够有效激发消费潜力、促进产业升级。二者相辅相成、辩证统一，事业为产业划定发展边界、创造基础需求，产业为事业提供补充供给、提升服务效能，共同构成银发经济发展的有机整体。

　　当前，我国养老事业与产业协同发展已取得阶段性成效，基本养老服务体系持续完善，银发经济市场规模稳步扩大，事业与产业双向发力的格局正在加速形成。

　　在养老事业层面，基本养老服务体系不断健全。民政部数据显示，“十四五”期间，全国累计完成特殊困难老年人家庭适老化改造224万户，建设老年助餐点8.6万个，每天有300多万老年人在助餐点就餐。截至2025年底，全国累计建成家庭养老床位49.5万张，提供上门服务2600多万人次，让更多老年人在家中就能享受到“类机构”的专业照护。高龄津贴、养老服务补贴、失能老年人护理补贴三类老年福利津补贴共计惠及约4945万老年人。一组组数字背后，是一个个家庭沉甸甸的安心——当子女不再为父母的吃饭发愁、为照护奔波，养老事业便真正落到了实处。

　　在制度保障层面，长期护理保险试点范围稳步拓展。试点地区从2016年启动之初的15个城市拓展至2025年底的92个，覆盖人群达3.08亿。基金累计支出超过1000亿元，为超过330万名失能人员提供了护理服务支持，年人均减负约1.2万元。这项被称作“社保第六险”的制度创新，正为千万个失能家庭托起生活的希望。

　　在养老产业层面，银发经济市场规模持续扩大。2025年我国银发经济产业规模达9万亿元，预计到2035年将突破30万亿元。工业和信息化部发布的数据显示，老年用品市场规模从2014年的2.6万亿元增长到2024年的5.4万亿元，智慧养老领域增长尤为突出。国家税务总局数据显示，2025年上半年，社区养老照护服务、机构养老照护服务、居家养老照护服务销售收入同比分别增长30.4%、22.6%、18.0%。从智能监测设备到康复辅助器具，从老年文旅到健康管理，越来越多的企业正在这片蓝海中找到自己的位置。

　　成效有目共睹，但一些深层次矛盾也逐渐浮出水面。涉老事务管理分散在十余个部门，各管一段导致政策协同率不足四成，数据共享不畅，养老机构监管重叠，社区健康管理与长期护理保险服务衔接困难。供需错配同样明显，失能失智照护等刚性需求旺盛，供给却偏重助餐、保洁等基础领域，相对缺乏康复护理、心理慰藉等增值服务；加之长期护理保险覆盖仍相对有限，如优质康复辅具等适老产品因自付比例过高而市场推广受阻。政策保障层面亦有缺失，财政金融支持偏爱国企和大型项目，中小科技企业获取困难；养老服务质量标准、老年用品安全标准等有待健全。人才短板尤为突出，全国持证护理员约50万，但需服务4000多万名失能老人，且队伍老化、流失率高，年轻技术人才因薪资差距与职业认同不足，难以被有效吸引。多重矛盾相互交织，制约着协同效能的发挥。

　　国内一些城市的成功实践为我国养老事业与产业协同发展提供了有益借鉴。例如，上海推行“综合型嵌入式社区养老”模式，通过“市级统筹—区级落地—街镇执行”机制推进设施建设，将社区嵌入式服务纳入长期护理保险支付范围，建立合格供应商制度，实现了政府引导与市场化运作的高效协同，2025年上半年养老服务与康复辅具市场整体呈快速增长态势。再如，苏州作为经济发达的深度老龄化城市，首创“十个一”工作体系，组建银发经济工作专班，设立总规模10亿元的康养产业基金，打造“银龄18”品牌活动与“苏颐养1号店”平台，2025年上半年老年人养护服务业开票销售额同比增长超50%，其探索的“政策协同+场景开放+金融助力”路径具有重要借鉴价值。

　　推动养老事业与产业协同发展，需要构建政府引导、市场主导、社会参与的多元协同体系，实现从分散发展向整合治理转型。

　　强化政府协同治理，搭建一体化支撑平台。可建立高位统筹的协同指挥体系，推广苏州等地由政府领导牵头的实体化促进银发经济高质量发展工作机制，赋予其政策协调审定权、跨部门争议仲裁权和资源配置建议权，将银发经济发展指标纳入部门考核，确保政策协同落地。以数据要素改革为突破口，制定养老服务核心数据目录与共享管理办法，打破民政、卫健、医保等部门间的数据壁垒，建设全国统一的养老服务综合信息平台，实现养老服务申请、评估、支付、评价全流程线上通办，让老年人办事“最多跑一次”。实施差异化区域发展战略，引导科技创新资源富集地区重点突破、加快发展智慧养老、高端康复辅具产业，生态文化资源优越地区大力发展旅居康养，制造业基础雄厚地区转型发展老年用品。

　　深化供需精准对接，构建全链条服务生态。在事业端，完善基本养老服务体系，扩大长期护理保险覆盖范围，将康复辅具租赁、居家适老化改造等纳入支付范围，建立统一的老年人能力评估标准，推动服务资源向中重度失能群体倾斜；整合护理院、医院、社区等床位资源，提升失能老人床位利用率。产业端引导企业聚焦失能失智照护、康复辅助器具等短板领域，开发适老化、场景化产品，支持组建产学研用创新联合体，以解决实际照护难题为导向开展联合攻关。

　　完善政策保障机制，优化协同发展环境。在财政金融方面，设立国家养老产业投资引导基金，支持科技型养老企业发展；探索发行专项“孝道彩票”，可将养老需求密集、市场基础好、管理规范的地区列为试点销售城市。在人才支撑方面，扩大高职和应用型本科院校康养相关专业招生规模，推行“订单式”培养，大幅提高一线护理人员薪酬待遇，建立与职业技能等级挂钩的工资增长机制，提升职业荣誉感。在标准监管方面，加快建立覆盖设施、服务、管理、评价全链条的国家标准体系，推动权威第三方质量认证，建立银发经济企业信用评价体系，营造公平竞争的市场环境。

　　营造社会参与氛围，夯实协同发展基础。创新公共服务提供方式，深化公办养老机构改革，除承担特困人员集中供养职能的机构外，可推行公建民营模式，引入专业社会力量运营。推动社区养老服务设施平台化、集成化转型，在保障助餐、日间照料等基本服务的基础上，引入康复护理、健康管理等市场化服务，打造一站式枢纽平台。规范化发展“时间银行”等互助养老模式，鼓励社会组织参与养老服务，形成“政府保障—市场补充—社会参与”的多元协同格局。

　　银发经济高质量发展关乎亿万老年人的幸福晚年，关乎经济社会可持续发展。养老事业与产业的协同共生，既是破解老龄化挑战的必然选择，也是推进共同富裕的重要路径。通过强化政府协同治理、深化供需精准对接、完善政策保障机制、营造社会参与氛围，必将推动银发经济实现质的有效提升和量的合理增长，让老年人共享发展成果，为全面建设社会主义现代化国家注入强劲动力。

　　（作者系苏州大学中国特色城镇化研究中心教授；苏州大学中国特色城镇化研究中心助理研究员）