全面抗战时期，中国共产党认识到，“一个县往往是要单独决定斗争的方向与方法”。县作为一个作战单元，具有相对独立性。为更好推进抗战，中国共产党积极推行行政区划改革，其中县级行政区划改革是重要组成部分。这一改革既是党推进县级抗日政权建设、充分利用革命地理学开展县域抗日斗争的重要举措，也是推进县委制度改革的应有之义。

　　从秦朝至20世纪前半期，中国行政区划长期是地域型政区，各级政区都有相应的地域范围。本质上看，全面抗战时期中国共产党的行政区划亦是地域型政区，但它以服务抗战为原则作出较大创新，县级行政区划改革即是典型代表。

　　抗日根据地的政区建制尊重传统地缘因素，但始终以抗战需求为核心依据。陕甘宁边区以“便利于动员人民参加抗战，使行政机构更便利于对于人民的领导，来创造民主的抗日模范区”为县级行政区划改革原则，将“根据地理的、经济的、群众的生活习惯等条件和便利于工作上的管理与领导”作为行政区划范围依据。抗日根据地以服务抗战为旨归，结合“山川形便”、易守难攻等军事地理要素，形成边区（省域）、地区（分区）、县（市）、区、乡五级制的层级区划。其中，县级行政区划发挥了承上启下的重要作用。

　　突破传统的县级行政区划范畴，恰当运用地理学知识。1938年，党的六届六中全会指出，“在敌人后方各级党委所担负的工作区域，应依照敌情、地形及战略关系与行政区分重新划分”。延续土地革命时期的思路，全面抗战时期，党关于根据地政区改革的策略，综合敌情、地形等因素，并站在革命战略的高度进行规划，包括各抗日根据地“连成一片”的计划、与各行政区战略呼应的理念等。

　　同时，延续党在土地革命时期的做法，继续坚持在政区规划上缩小政区幅员，力求各项工作高效推进。对县级政权而言，县级行政区划规模压缩，所辖范围同样缩小。1939年10月7日，中央组织部强调：“冀察晋划小区乡单位，晋西南也将党的县区乡各单位划小，晋冀豫个别县份亦已划小或设副区委等。证明只有工作单位划小些，才便于上下关系密切，领导容易深入，也易于巩固党。”以县级行政区划为代表的管辖范围缩小，是党推动行政区划改革的导向，实践也证明这是正确举措，有利于“灵活地依照具体环境去执行”上级政策，深化县域各项工作，加强与区、乡的密切联系。 

　　全面抗战时期，中国共产党大力推进县级行政区划改革。除部分县延续旧的县级行政区划外，党在广大区域开展调整工作，主要有以下三种形式。

　　一是建立新县。这是当时的常见做法，主要根据抗战需要灵活设立。虽然没有总体统计数据，但各根据地普遍设立此类新县。1942年8月，根据抗战需要，陕甘宁边区政府同意设立西川新县。西川县的设立突破了传统县级行政区划的范式，实现了跨越式发展，“该地划四县之交界区域，地方相当广阔”，有利于抗日战争的灵活展开。1940年5月，日军对冀鲁豫边区进行大扫荡，将山东东明县分割为东西两部分，将东考公路与鲁西南分区割开。为适应对日斗争形势的变化，边区在东考公路以西、黄河故道以东新设立东垣县，以建立小范围的东垣抗日根据地。

　　二是重新划分县界。立足抗战需求，打破原有县级行政区划界限。“为使行政区域更适合于当前斗争环境”，1945年2月，浙东行署决定重新划分县界，即在四明地区设立南山、鄞县、上虞三县人民政府，同时设立嵊新奉办事处。其中，南山县下辖沿江、梁弄、大岚、陆埠四区，沿江、梁弄、大岚三区原属姚南，陆埠区则由原鄞慈县慈南区并入。鄞县下辖古林、武陵（原属鄞慈）、鄞江、章水、栎社（原属鄞奉）五区。上虞县暂未划分行政区划。在三北地区设立镇海、慈溪、余姚三县，划分方式与四明地区类似。此次县界调整幅度较大，打破了旧有边界桎梏，各县下辖区域往往是在邻县之间划拨。

　　三是多县合并。1941年5月，冀热察区决定将平西地区涞涿与房良两县合并以缩减编制，同时“便于领导与节省干部”，且“对军事上的影响不大”。同一时期，中共中央北方局专门提到平西地区“县、区、村界的重新勘划”问题，并指出“平西的县太小（每县三五个区），决定合并涞涿与房良为房来涿县”。在精兵简政政策下，将规模较小的县合并成立新县，是精简机构编制、节省开支的重要方法。

　　从成效看，县级行政区划改革推进了抗日根据地的创立与发展，为抗战胜利提供了重要保障。全面抗战初期，经国民党当局同意，陕甘宁边区保留了23个县。中国共产党坚持“在我们23个县的范围内谁进攻我们，谁就会被消灭”的方针。由此，这23个县成为陕甘宁边区的重要基础，也是八路军开展抗日斗争的战略后方。行政区划改革后的各县始终围绕抗日斗争展开各项活动。

　　早在井冈山斗争时期，毛泽东就提出边界地理位置的重要性，强调充分利用敌人统治力量相对薄弱的边界地带发展壮大红军。全面抗战时期，中国共产党进一步深化这一思路，建立发展抗日根据地，作为抗日力量的积蓄地、抗日武装的总后方。县级行政区划改革同样体现了地缘革命这一特征。

　　抗日根据地的开辟与县级政权的设立，往往在敌人统治力量相对薄弱的边界地带。大型抗日根据地一般在省际交界处，范围较小的县级行政区也往往横跨数县边界。曾任山东根据地振华县（今宁津县）县委书记的史兴华对此精辟总结：“为了更好地利用敌人县与县之间的矛盾，更好地利用敌人县、区边界的空隙，有效地开展抗日斗争，我们于一九四一年重新进行了划区、划县。”当时划分区县边界的原则是：在数县交界地带新设县级建制，如宁津、南皮、东光三县交界地区新设鬲津县等。实践证明，这一措施“有利于我们对敌斗争的开展”。从地缘革命视角看，县级行政区划改革具有鲜明的边界特性。

　　利用敌人县际之间的统治空隙设立新县，具有重要的战略价值。陕甘宁边区西川县辖区横跨四县。山东根据地的费南县同样遵循这一原则，辖区包括“费县的一、五、七区的大部，滕县四区的东部，泗水县的数十村庄”。从地理位置看，费南县北靠蒙山，是鲁中、鲁南两大战略区域的纽带和桥梁。“境内有天宝山、四开山，群峰起伏，地形复杂，极有利于开展游击战。它还控制着日军侵略鲁南的军事、经济大动脉。”这种在边界区域设立的新的县级行政区划克服了“老的区划管理，行动不统一，又是鞭长莫及”的缺陷。

　　全面抗战时期的县级行政区划处于动态调整中，变动不居是其常态。诸多县级行政区划随着斗争形势不断变化，其常见情形是：某一县级行政区在不同阶段可分属边区或游击区，革命斗争形势严峻时，又可能沦为敌占区或国统区等。截至1941年，陕甘宁边区“正宁、宁县、枸邑、淳化四个县城原来均是边区的，去年被蒋攻占，中部、宜君、耀县边区地境亦被蒋攻占一部分”。部分县辖区复杂，所辖区可能分属边区、游击区或国统区。这也充分体现了全面抗战时期党推进县级行政区划改革的复杂性和多变性。

　　（本文系国家社科基金一般项目“中共县委制度的发展演变及其历史经验研究”（23BDJ082）阶段性成果）

　　（作者系江西省社会科学院历史研究所研究员）