党的二十届四中全会将“加强党建引领基层治理和基层政权建设”作为《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》的重要任务之一。这一战略部署，既是对新时代“中国之治”基层逻辑的深刻把握，也是对国家治理现代化在基层场域落地生根的系统性回应。面向“十五五”，党建引领基层治理现代化理应密切结合现实治理张力与宏观经济社会背景，以科学的效能评价与机制解释为支撑，推动地方创新从碎片化探索走向系统治理，从局部成功走向适配扩散，从政策试验升华为制度定型。

　　宏大叙事与生动实践的三组张力。基于党建引领基层治理现代化的宏大愿景，必须超越将党建引领简单理解为组织覆盖或活动开展的经验惯性，真正将其置于国家治理现代化的整体坐标中：党组织不仅要成为治理结构中的“中心节点”，更要成为价值锚点与机制枢纽。然而，宏大叙事向基层落地并非自动完成，实践中至少存在三组明显的张力，成为检验全会精神是否真正落地、“十五五”规划部署是否有效执行的“压力测试点”。一是顶层设计与地方碎片化实践的张力：如何将“坚持党的全面领导”“提升治理效能”等原则转化为可观察、可比较、可评估的分析框架，以科学辨识其规律。二是创新涌现与效能差异的张力：在人口、财政、技术条件深刻变化的背景下，众多党建引领创新实践中，哪些是有效可持续的？成效受何关键因素影响。三是局部成功与扩散转化复杂性的张力：成功实践如何从“点上突破”发展为“面上开花”，背后涉及怎样的政策学习、组织调适与制度吸纳过程。

　　结构性变迁下的治理新图景。重视对发展环境特别是机遇和挑战的分析研判，是党作重大决策、重要规划时的优良传统。同样，期待有效弥合前述三组张力，加快推动党建引领基层治理现代化，须对“十五五”时期基层治理面临的新治理背景与结构性矛盾展开系统审视。当下，基层治理正面临人口结构、财政资源与技术条件三重叠加的深刻变迁，构成了“十五五”时期党建引领必须直面的“现实地基”。

　　第一，人口结构的收缩与分化重塑了治理的社会基础。少子化老龄化趋势的加剧，导致治理需求图谱随之剧烈变形，迫使就业公共服务体系从普惠模式向精准适老模式艰难转型。同时，人口持续非均衡流动以及县域“双轨治理”格局日趋明显，导致治理的社会基础与组织基础均在发生深刻重构：在人口流入地，公共服务与社会治理长期处于“超载”状态，社会融合压力巨大；在人口流出地，则面临规模不经济、基础设施利用率不足与财政可持续性挑战并存的困境。

　　第二，财政资源的长期紧约束重新划定了治理的可行性边界。随着经济发展步入新常态，地方政府的财政可持续性面临严峻考验。财政资源的紧约束不仅直接影响公共服务供给能力，也制约着基层党组织开展治理实践的空间。在资源有限的条件下，党建引领如何在“有限投入”中实现有效治理，如何防止党建工作被工具化、形式化，成为亟须回应的重要问题。

　　第三，数智技术的迅猛迭代与深度嵌入，系统性地改变了治理的运行逻辑。当前，治理技术已从“记录工具”演进为“办事工具”乃至“决策助手”，但同时也带来双刃剑效应：在提升信息获取、协同处置与精细化服务的同时，可能造成“技术赋负”，出现数据填报负担、算法偏见、隐私风险、数字鸿沟与责任边界模糊等问题。党建引领在此不应只是“上系统”，更应扮演技术整合者与价值守门人的角色，确保技术服务于问题解决而非制造新的治理负担。上述三重变迁，要求党建引领实践必须具备深刻的情境适配性、坚实的制度嵌入性以及审慎的技术工具观。

　　通过科学评价与机制追踪筛选“真创新”。党的十八大以来，在中央精神指引与地方探索互动下，各地涌现出大量党建引领基层治理的创新实践，但也普遍面临着“治理异化”与“经验孤岛”的双重困境：部分实践异化为注重展示、材料的“示范点”，弱化了解决实际问题的核心功能；另一些则因缺乏对可持续性、可复制性的系统考量，陷入“经验孤岛”，难以被推广。造成上述困境的根源之一，就在于缺乏科学、系统的评价机制。为摆脱此困境，必须超越单一的绩效观，构建“外部成效”与“内在质量”双维互证的复合评价体系：外部成效是指公众满意度、矛盾化解率、服务响应时效等可观测指标，旨在回答“是否有效”；内在质量则聚焦可行性、可持续性、可扩展性，回答“能否长久、能否复制”。唯有在“外部成效”与“内在质量”两个维度上均表现优异的案例，才具备被制度化推广的价值。相反，仅靠个人魅力支撑的“明星社区”，纵然短期成效斐然，却因内在质量薄弱而难以推广；投入巨资建成的智慧平台，若脱离基层实际、增加干部负担、群众不会用不愿用，外部成效亦是虚幻。因此，科学评价的目的不是为了考核，而是为了识别真问题、提炼真经验、规避真风险。

　　科学评价旨在识别“哪些实践有效”，而要回答“为何有效”以及“如何使其更有效”，则需深入实践生成的“黑箱”之中。实践中，党建引领基层治理是多重制度条件、利益主体与环境约束交互作用的过程，呈现出时空依赖性、动态非线性和复合因果性。一方面，不同地区在资源禀赋、社会结构与治理能力等方面存在显著差异，同一地区在不同时期的治理资源和环境也可能存在差异。另一方面，党建引领基层治理并非因素驱动的线性过程，而是不断试错和调适的过程，且各个影响因素并非静态的“截面式”排列，先发因素可能引致后发因素，后发因素又可能强化或修正先发因素。这就需要深入剖析从创新触发、多方互动到成效产出的完整因果链条与中间机制，揭示在特定人口、财政、技术情境下，党的政治引领、组织动员如何具体地与行政程序、社会情感相结合，从而驱动技术应用与组织形态演化，最终产生差异化的治理效能。

　　从政策试验到系统定型的优化策略。“十五五”时期党建引领基层治理的最终落脚点，在于体制机制的系统性优化与治理生态的良性演进，从零散的政策试验走向系统化的制度定型，这要求实践中应从三个层面着力。其一，健全经验扩散的“情境匹配评估”机制，对学习地区开展成本效益分析与约束条件审查，形成政策工具包的差异化组合，避免形式主义模仿。例如，在人口高度流动区域强调融入机制与服务可达，在财政紧约束地区强调轻资产与流程再造，在数字化基础较弱地区强调适用技术与线下兜底。其二，打造学习型治理生态，推动组织模式从依赖“政治企业家”个体转向依靠系统组织能力，优化“识别—认证—推广—迭代”的全流程管理，减少运动式治理与短期激励导致的治理疲劳，最终以组织能力替代个人英雄主义。其三，坚持问题导向与风险前置，以价值正确的技术观保障数字治理。这要求明确数据治理边界、个人信息保护与算法可解释性，警惕把技术当作考核工具、把平台当作“填表机器”。同时，以社会包容性为尺度，设置老年群体与弱势群体的线下通道与数字帮扶，避免数字鸿沟加剧社会分化。

　　（作者系南开大学周恩来政府管理学院教授）