数字技术的进步与信息生态系统的日渐成熟，致使现有市场监管策略和工具均面临巨大挑战。在此背景下，欧盟新近在数字立法方面的动态可谓是“令人应接不暇”，从《通用数据保护条例》（2018），到《数字服务法案》（2022）、《数字市场法案》（2022），再到《人工智能法案》（2024），以及计划在2026年四季度提案的《数字公平法》，无不展现出欧盟对于数字化挑战的强势回应。

　　数字时代打破

　　市场规制的周期性规律

　　从欧美近一百多年的产业监管历史可以看出，市场规制是周期性循环的：在技术快速突破之初以“竞速优先”为价值导向，而在市场结构经过震荡重新稳定下来后则转向“风险审慎”。包容创新与政府强势制衡的循环交替主导，体现的是不同技术时代国家需要在“处理风险的维度下”和“促进创新的维度下”之间进行选择，进而构筑市场规制体系。可是，数字经济时代技术变革加速演进，市场经济运行中蕴含着数字技术、信息生态、生产要素、产业结构等多维度博弈，作为监管者的国家对于规制体系中如何配置公共权力有了更多期待，而市场主体对该体系亦产生了更为多元诉求，规制体系已不可能仍遵循之前的周期性规律。

　　对此，欧美国家的公共政策选择不同，塑造出了迥异的政策环境。美国自2015年起开始进入对科技巨头全面收紧监管的时期，有关产业结构和政策供给方面的公权力大幅度集中。不过，在利益集团的政治游说和平民主义浪潮的持续对抗中，美国的市场规制体系颇不平静，充满着矛盾与妥协。近几年来，新布兰代斯学派逐渐式微，说明美国政府已开始反思“以牺牲大企业为代价”的规制方向。美国参议院于2025年5月8日举行“AI听证会”，主题为“加强美国在计算与创新方面的能力”。美国2025年后续的诸多立法计划（比如《AI 监管沙盒法案》）都体现出“先试后管、降低创新门槛”的政策偏好。可见，美国政府在人工智能领域的监管问题上，从“风险审慎”转向“速度与竞争优先”，甚至释放出“去监管（deregulation）化”的信号。

　　面对数字技术飞速发展，欧盟认为全面的数字立法迫在眉睫，重心是进一步为监管者在数字经济中增加权力配置。自《通用数据保护条例》开始，欧盟就坚定地走上了“去市场中心化”道路。在笔者看来，欧洲的这场监管风暴背后的理论基础，可以追溯到二战之后欧洲关于经济学发展和社会制度构建的大论战，而欧洲经济一体化的发展战略也为新古典经济学与凯恩斯主义经济学的糅合提供了实践土壤，自此，欧盟在“强调国家对经济积极干预”的道路上走得“矢志不渝”。欧盟数字立法最显著特点之一，是吸收了新布兰代斯学派的两个核心概念——“守门人”与“自我优待”，为规制“平台会利用自身的大来僭越公共利益”问题提供理论支撑，然而这却滑向了备受批判的“大即是问题”（bigness is a problem）的错误。考虑到在产业上的比较劣势，欧盟通过数字立法对科技巨头企业产生实实在在的威胁，凸显了其“排斥非欧盟企业在欧洲市场占据主导地位”的真实意图。

　　如何实现

　　数字产业规制的价值平衡

　　如何对待数字产业与三个核心问题有关——“科技创新”“财富与要素分配”“公共权力”，分别对应“如何协调发展与安全”“如何兼顾分配的效率与公平”“如何实现私权与公权的动态平衡”这三个价值判断。

　　对于经济发展来说，创新才是推动财富增长的根本因素，所以创新对于市场来说是内生性的；然而，新技术在产业层面的运作——借助产权、标准等制度工具——能够形成支配性的市场势力，进而阻碍未来的技术创新。就市场与创新的关系来看，市场机制虽然是以收敛到均衡为目标的，但这种均衡收敛常常又反过来阻碍技术的不断进步。创新的非连续性、非线性增加了经济发展的复杂性，因而发展与安全之间的协调尤为重要。

　　伴随财富增长而来的即是分配问题，“效率”和“公平”是与分配相关的关键词，前者是经济学上用以衡量资源分配有效性的核心概念，后者则是前者的制度保障。在传统形态的经济社会，实现效率与公平之间的动态均衡须依赖于市场机制与政府监管的协同，数字经济时代，仍然遵循相同的协同逻辑。不同的是，数字技术加剧了效率与公平之间的倒U型关系，因此，对于技术进步带来的市场势力增长，需要在非经济效应方面保有足够的敏感性，适时调配市场与政府协同的制度设计。

　　产业发展导致资本从私权向公权领域扩张，是市场经济的内生性问题。数字时代，“平台治理的社会化、社会治理的平台化”问题更加突出，因而，本轮全球性数字领域监管变革的深层次考虑，即是要“遏制私权向公权扩张”。同时也应当看到，私权与公权之间的动态平衡显非易事，像本轮监管变革中出现的对科技巨头完全持批判态度的现象，可能将非经济目标置于过高的地位，反而不利于私权与公权之间实现动态平衡。

　　数字技术支撑下的产业结构变化，正以一种激烈态势冲击着既有社会结构。市场势力问题不仅在经济上，而且日益在政治上成为突出问题，“技术进步”“产业发展”“非经济效应关注”的交互为市场规制体系带来更多变革可能性。世界各国不断有新理论和新发现提出，有力地冲击着既有规则，但归根结底，还是要通过有效的市场规制体系来促进和保障竞争性的数字经济。那么，再看新近欧盟数字立法，虽说旨在构建一个数字化的公平竞争环境，但更为直观的是，欧盟试图在一个复杂监管结构的基础上，让各个国家在市场监管中发挥主要作用。由此，也难怪德国洪堡大学法学院的Metzger教授曾在2025年针对欧盟数字立法动态发出感叹：“是促进还是阻碍创新？”

　　总之，数字经济发展使国家竞争出现新格局，原本的领先国家和落后国家都面临巨大竞争压力。在新技术帮助下，落后国家有机会实现对领先国家的追赶，但如果它们创新能力较弱，与领先国家之间的差距则会被拉得更大。可惜的是，对此，欧盟最新的数字立法没有做最有利于“促进创新”的选择，而是以“公平”和“消费者保护”为主要脉络，将主要精力用于关注技术变革与经济全球化如何损害了中下层群体，进而强势地提出加强规制数字经济的权力配置。欧盟的新规则势必会增加企业的合规成本与风险，美国就已经对欧盟的这种规制“竞赛”表达了不满，认为是对美国企业的歧视性措施。虽然欧盟对美国的回应是非常强硬的，一句“主权立法”极具对抗性；但在欧盟内部，反思已然开始——欧盟委员会2025年工作计划中的两项提案《人工智能责任指令》《电子隐私条例》被撤回。撤回的主要原因是成员国、议会和行业之间的分歧巨大，但也与欧盟委员会开始意识到“减少监管冗余、提升竞争力”密切相关。其实不难理解，欧盟的数字立法与其正积极布局、旨在促进创新的“数字欧洲计划”很难说是不抵触的。在强者和弱者均面临竞争压力的时代，欧盟接下来将走向何方，让我们拭目以待！

　　（作者系北京大学法学院教授）