在构建中国自主的知识体系背景下，面向治理现代化的深层需求、数字技术的革命性跃迁以及全球风险格局的复杂演变，2025年的公共管理研究呈现出“政策牵引精准化、技术融合深度化、学术共识聚焦化”的发展态势，始终围绕治理现代化这一目标并结合学科“大问题”，推动理论研究与实践需求紧密衔接。在此过程中，国家战略部署为学科发展锚定了社会治理、基层治理、城市治理、应急管理等重点领域；技术突破则遵循数字赋能与风险规制的双重逻辑，持续拓展研究边界；各类学术平台通过主题凝聚，将自主知识体系构建、传统与现代治理融合等确立为关键议题主线，共同塑造了当前研究的整体格局。

　　年度知识演进概貌：情境与总体态势

　　作为实践性较强的学科，公共管理学必须始终锚定国家战略、聚焦时代之学、紧扣人民之问，回应最真实的治理实践和最鲜活的人民之需。2025年度公共管理领域主要文献（3092篇）的关键词聚类分析表明，国家的重大战略部署和关键实践创新时刻牵引并塑造着公共管理的学科焦点、研究议程与发展方向。

　　一是关注人工智能和数字政府建设。（对应#0人工智能、#2政策过程、#9数字政府聚类）。2025年，以DeepSeek系列模型为代表的通用人工智能能力跃升、具身智能体的研发应用以及量子计算在特定领域的实用化验证，成为全球AI领域瞩目的中国力量，标志着人工智能正从辅助工具演进为能自主协同、深度理解与决策的行动主体。面对新兴技术带来的变革，国务院印发《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，提出“创新哲学社会科学研究方法”，加快实施“人工智能+”治理；党的二十届四中全会强调“抓住新一轮科技革命和产业变革历史机遇”“深入推进数字中国建设”。这一背景驱动研究者反思“技术与治理”的关系；公共政策领域，研究焦点转向“AI嵌入的循证决策”范式，探究政务大模型如何重构政策议题识别、方案模拟与效果预测，以此引发了关于政府职能重构、公务员角色转型、人机协同机制的组织理论、“算法黑箱”与模型偏见可能带来的系统性风险等研究议题；行政伦理领域，自主AI的决策行为让传统责任归属框架的重构变得迫切，诸多研究围绕人类监督与控制的伦理原则、人工智能的权利与义务以及数字时代公众的知情同意权等前沿议题展开探讨。在清华大学主办的第二届“数字政府40人论坛”以及厦门大学主办的第三届“AI+公共治理”学术研讨会上，“数智化时代的数字政府建设”“智能时代的公共管理自主知识体系构建与国家治理学科建设”等议题得到进一步深化研讨。

　　二是关注治理现代化逻辑中的行为主体与体制机制（对应#2政策过程、#3党建引领、#4有为政府、#5治理能力等聚类）。围绕国家治理现代化目标，尤其是结合党的二十届四中全会关于“完善社会治理体系”“加强党建引领基层治理和基层政权建设”“提高公共安全治理水平”等核心部署，公共管理学界展开积极探索。2025年中国行政管理学会年会即以“国家治理现代化与中国公共管理自主知识体系构建”为主题。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》《整治形式主义为基层减负若干规定》等文件，推动了关于基本公共服务均衡性与可及性，整治形式主义、健全基层减负长效机制的研讨。《中国行政管理》《公共管理学报》《公共管理与政策评论》《公共管理评论》等主流期刊的年度征文主题，集中于“新质生产力与政府角色”“统筹高质量发展与高水平安全的治理逻辑”“算法行政与责任政府”等方向，将国家战略转化为可研究的学术问题集群，将自主知识体系构建落实为对中国政策过程与地方创新实践的理论提炼与概念化工作，尤其凸显了党建引领与有为政府建设在治理现代化中的关键作用。

　　三是深入具体治理领域的机制创新与实践路径（对应#1共同富裕、#6乡村振兴、#7城市治理、#8基层治理等聚类）。在治理现代化的具体领域，对共同富裕、乡村振兴、城市治理、基层治理等议题的关注，一方面反映出党的二十大报告关于以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的使命任务对公共管理学界的持续影响；另一方面也反映了学术界对当下工作重点的跟进与把握。比如，中央城市工作会议对新时代城市工作作出重大部署，极大推动了城市治理与人民城市的相关研究，2025年中国公共管理学术年会随即以“公共服务与城市高质量发展暨学习中央城市工作会议精神研讨会”为主题组织了研讨。此外，习近平主席2025年9月在“上海合作组织+”会议上首次提出全球治理倡议。这一倡议的提出，对于全球治理研究的推进以及全球治理作为公共管理二级学科的发展起到了重要的指引和推动作用。

　　对学科“大问题”的回答：

　　知识的持续积累

　　公共管理学科的理论构建，依托基础问题、核心问题、关键问题、价值问题与中国问题五大维度协同支撑，形成层次分明、相互关联的问题体系。其中，政府、市场与社会关系研究作为学科的基础问题，为界定治理边界、配置治理资源提供了逻辑起点；科层制与政府行为作为核心问题，构成揭示政府组织运行规律、优化行政效率与治理效能的理论支撑；公共政策与公共事务作为关键问题，是连接公共管理理论与社会治理实践、实现公共利益最大化目标的关键载体；行政伦理作为学科价值问题，为公共管理回归公共性本质提供了价值保障；而党建引领与治理现代化作为学科的中国问题，不仅丰富了公共管理的本土化理论体系，更成为推动学科理论创新、为全球治理贡献中国方案的重要方向。

　　聚焦学科基础问题，深化中国场景下政府、市场、社会之间关系的研究讨论。2025年，围绕“有效市场、有为政府、有机社会”的讨论展现出对西方公共管理理论的反思重构。其中，“有机社会”并非西方语境下政府或市场的服务承接者或制衡力量，而是通过党建引领成为公共价值的生产者与传播者，形成与国家、市场进行深度衔接的治理共同体，是导向人民美好生活的治理（夏志强、田桑）。有效市场、有为政府、有机社会通过党建引领，实现发展逻辑与稳定逻辑、经济逻辑与社会逻辑的统一。这些逻辑汇合在公共服务场景中，突出体现为保障和改善民生的国家战略，并因此推动公共服务学科建设被提上议程。陈振明在《建构中国特色的公共服务学科》一文（《中国行政管理》2025年第7期）中明确提出学科建设问题；中国行政管理学会、中国人民大学与浙江大学联合发起的2025年公共服务论坛则聚焦“公共服务与城乡融合发展”总结实践与研究进展。

　　锚定学科核心问题，拓展科层制与政府行为的研究边界。聚焦数字时代科层制转型的中国实践与理论创新，研究重点在于三方面。其一，数字技术驱动科层制形态重构。“高效办成一件事”体现了顶层设计与地方探索的有机结合，驱动了职能转变和数字政府建设，提升了政府整体智治水平（张定安）。“整体智治”集成了整体性治理和数字化治理两种优势，彰显了基层治理领域党的集中统一领导优势（刘开君、张树华）。其二，多重目标协同下的政府行为。在统筹发展和安全、秩序和活力的战略布局下，地方政府在安全生产、互联网平台治理、食品安全等领域的行为呈现出新的注意力配置模式（赖诗攀、蓝燕敏）。其三，地方政府的平台治理行为。数字时代的快速发展正推动公益慈善生态发生结构性变革，应当明确公益平台监管权问题的本质，从治理结构的变迁与权力的再平衡角度出发，构建“分类监管—能力共建—协同制衡”的立体框架（邓国胜、柳正坤）；政府创制平台企业促成了数字公共服务的平台化和生态化，是有效市场与有为政府在公共服务领域的有效彰显（宋锴业）。

　　专注学科关键问题，构建公共政策自主理论范式。构建自主理论的关键之一在于提炼复杂政策实践背后的“因果机制”，对中国政策过程的理论化程度逐渐深化。在政策学习领域，基层政策学习呈现出“知识属性—共识建构”的发展路径，展现了不同情境下政策创新的多样性与政策学习的适应性（向玉琼、冯钰婷）；在政策试验领域，基于实践经验的理论对话更趋深入，如邱毅、郁建兴等在《超越项目制：中央倡导型政策试点的运行逻辑及制度基础》（《中国社会科学》2025年第1期）一文中对项目制的“超越”，杨宏山等对西方“自上而下”与“自下而上”二分法的批判性分析；在政策扩散领域，迫切需要建构政策创新与扩散的统一框架，重点关注“观念”在政策创新与扩散中的作用机制（李文钊）；在政策执行领域，基层政府政策执行偏差的生成机理与纠偏机制得到深度揭示（陈水生、罗丹）。

　　坚守学科价值问题，推动人工智能时代的行政伦理治理。2025年，面对人工智能技术深度嵌入公共部门所带来的伦理与责任“鸿沟”，学术界普遍认为，传统监管模式和事后问责框架已不足以应对自主决策系统带来的挑战，必须发展一种前瞻性、过程性与适应性的新型伦理治理模式。在认识论上，需要认识到技术本无善恶之分，算法治理向善取决于如何约束技术衍生的风险，使之为公共利益服务（黄新华、王力超）；在行为边界上，应基于“生命行政”确证人工智能参与公共行政的边界，将人类智慧与人工智能置于平等互补地位，人类负责价值判断、伦理综合和全程决策，人工智能负责数据运算、风险预警和方案优化（柳亦博、王玉雪）；在问责体系上，责任必须贯穿于设计者、部署者、使用者与监督者等多元主体，并通过“算法影响评估”“伦理嵌入设计”等强化过程性控制，确保技术始终处于问责的轨道之内（陈潭、罗子淇）。这些讨论标志着公共管理学科在数字时代重新锚定了其作为“守护公共善”的根本使命。

　　紧扣学科中国问题，阐释党建引领与治理现代化的推进路径。相关研究进一步实现了从“经验描述”到“理论阐释”的转变，形成了相对系统的分析框架与路径共识。学术界普遍认为，党建引领并非单一的政治原则或组织嵌入，而是驱动中国超大规模国家治理现代化的根本性整合机制与驱动力，其推进路径在理论和实证层面获得了清晰阐释（陈家喜、焦嘉欣）。党建引领的治理功能得到理论深化，超越了将党建等同于“政治监督”或“组织覆盖”的传统理解，将其界定为一种价值引领、资源整合与适应性调适三位一体的系统（文宏、梁家婧）。在《街巷里的中国之治：新时代党建引领基层治理的人民路径》（山东大学出版社2025年版）中，王佃利等诠释了党建引领如何具体转化为联结国家与人民的“人民路径”。

　　基于上述累积，学科进展主要体现为：一是理论范式的创新与深化，如提出“有为政府—有效市场—有机社会”的统一体，超越了静态的分析框架；强调共同语言、通用框架与社会科学发展（王亚华、王睿）；现代治理中人的价值状态与秩序的辩证关系得到进一步揭示（张乾友）；确立了整体智治、数字负担等一系列分析性概念，拓展了传统科层制的行为研究；在公共政策领域深化了政策试验、政策学习等中国特色过程理论。二是分析工具与概念的精准化，如用“数字形式主义”等概念精准捕捉了数字时代的治理新现象（曹现强、王新泽），用“政党统合”细致拆解了党建引领社会治理的运作逻辑（陈文、侯麟军）。三是对重大现实挑战的规范回应，特别是在人工智能伦理领域前瞻性明确了算法规制、算法治理的可能路径，为公共部门驾驭技术革命提供了价值锚点（韩万渠等）。

　　学科内部同时产生了建设性的学术争鸣：在政府与市场关系上，有“强化算法规制以保障公平”与“保持规制弹性以激励创新”之间的张力讨论（金太军、杨芷仪）；在政策过程中，关于“顶层设计主导性”与“地方实验自主性” 的权重与互动方式亦有不同解读（易承志、彭洋）；在党建引领治理研究中，研究者对“组织覆盖的有效性”与“功能发挥的实质性”以及工具理性与价值理性之间的平衡进行了辨析（叶敏）；在技术治理领域，人工智能治理的公共性本质与反公共性实践之间的结构性张力也存在方法论争鸣（宋雄伟、张晴）。正如陈振明在《建构中国特色公共管理学：实践基础与学术前沿》（中国人民大学出版社2025年版）一书中提出，中国公共管理学已进入在对话中国实践与全球知识基础上进行自主理论构建与范式竞争的活跃阶段。

　　重点领域的进展：前沿动态的截面分析

　　治理现代化的深层需求与国家重大战略部署牵引，共同勾勒、锚定了公共管理研究的重点领域与前沿进展，呈现出不同领域间相互交融、互为支撑的新趋势。

　　技术应用下基层治理模式的重构与张力成为研究焦点。相关讨论围绕 “技术赋能”抑或“技术负能”展开。研究认为，数据平台、移动终端与智能工具实现了资源精准下沉、信息透明与流程简化，提升了治理效率与回应性，即“技术赋能”。“摸清底数”亦能够提高治理活动的适应性、适配性和精准性（韩志明、贺晶晶）。大量实证研究则表明，技术也带来了“指尖上的形式主义”、多维度的“数字留痕”压力，并产生数字行政负担，即“技术赋负”（黄小勇、刘倪；王锐、史辰瑜）。在这一争论驱动下，形成了若干可检验的理论命题：其一，“技术增效的条件”，即数字工具能否提升行政效率及其效应强度，有赖于自由裁量权、行政问题类型和执法风格等变量的中介和调节；其二，“数字平台重塑基层政府—社会关系”，平台在提供便捷公共服务渠道的同时，也可能将复杂的社群互动简化为标准化事务处理。在研究方法上，“基于数字痕迹的行为分析”得到广泛应用。如利用党政大事记，使用自然语言处理技术和结构主题模型方法，量化描摹地方主官的履职轨迹、行为类型以及变化特征（王心怡、杨泽森），深化了对技术、制度与行动者复杂互动的理解。

　　城市治理的人民性和安全韧性被持续讨论。一是人民性是城市存在的本体依据、发展的价值导向与实践的路径遵循（唐亚林），超越了西方资本主导的城市化范式，回应了“更人本、更精细、更系统”的治理命题（何艳玲、蒋良竹）。二是安全可靠的韧性城市是现代城市建设的重要原则。“基础设施生命线安全”“统筹城市防洪防涝”和“社会治安整体防控”等关键领域成为建设安全可靠的韧性城市的重要途径（吴建南）。三是研究方法上显著加强了对“人民性”与“安全韧性”的操作化测量与过程追踪，不仅主张通过人民算法探究人民分层、人民之需，还通过田野调查探究平台组织回应社会需求的组织机理；韧性评估也从侧重工程指标扩展至城镇养老保险覆盖率、基本医疗保险参保率等社会指标（刘敏、朱亚鹏等）。

　　社会治理共同体的实现路径和运作逻辑成为讨论核心。研究共识集中体现为：一是党建引领是社会治理共同体构建的根本保障，需贯穿主体协同、资源整合全流程，通过提供共享目标、搭建跨界议事平台并导入政策性资源，催化共同体的生成与运作，将组织优势转化为治理合力（毛寿龙、肖敏）；二是运作核心在于激活公众参与内生动力，推动邻里信任、公共精神与在地文化的生长（郭道久、于慧）；三是社会治理共同体的中国实践形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”范式，为共建共治共享的治理目标提供了可行路径。

　　基层应急与风险防控成为应急管理研究的焦点。2025年，应急管理研究显著下沉至基层场域，围绕“基层应急与风险防控”形成了兼具紧迫性与创新性的研究图景。中国特色应急管理理论研究的基本图谱已逐步得以勾勒（钟开斌），“大安全”“大应急”框架的统摄效应逐步形成（马宝成），应急管理的研究覆盖了安全生产、社会安全、公共安全、自然灾害等多领域，与国家安全议题互为交融（王铮）。应急管理的全过程均衡成为构建中国自主的应急管理知识体系的新议题（张海波），应急管理需要进一步迈向应急治理（杨开峰等）。同时，推动公共安全治理模式向事前预防转型，也已贯通城市治理研究、基层应急能力提升、风险监测预警等各领域（姜晓萍）。在研究方法上，结合公共管理、信息技术、社会学等多学科理论与工具，构建综合性分析框架（杨立华；容志、陈志宇）；案例研究与实证分析强化，通过多案例对比、实地调研和量化统计，提升研究的实践针对性（吴晓林、邢羿飞）；注重动态演化研究，采用演化论视角分析应急管理在复杂环境下的适应性与变革路径（王双燕）。这些方法创新使研究得以剖析基层应急中“人、技术、制度”互动的微观机制，为构建既具统一性又富有弹性的风险防控体系提供扎实证据与理论支撑。

　　数字治理及其对公共管理有关领域的重构形成系统研究。一是新兴技术本身成为公共管理新议题。研究焦点是以效率、精准、自动化为核心的技术逻辑，是否以及在何种程度上兼容并服务于公平、问责、包容与协商等公共行政核心价值。随即引申出的问题便是如何通过创新监管方式，发展负责任的人工智能（朱旭峰）。二是数字治理，尤其是人工智能深刻影响公共管理变革。以大型语言模型、智能决策系统为代表的工具正在加速治理逻辑重构，在理念革新、结构优化和能力提升上发挥重要作用（胡仙芝）。三是新兴技术，尤其是生成式人工智能催生公共管理研究范式变革。必须深入推进跨学科融合、方法论创新和教学体系变革，有效回应AI时代面临的全新挑战与机遇（于文轩）。在研究方法上，立足于特定政策领域的调查实验被用于检验决策解释策略与公众的算法信任之间的关系（谭海波等），以及算法可及性、算法问责制、决策风险与信任感知之间的复杂动态关系（李欢欢、孙宗锋）。

　　全球治理研究在基础性讨论方面取得重要进展。随着全球治理作为公共管理学二级学科的确立，基于学科视角的基础性讨论受到重视。研究者一致认为，全球治理是应对全球性问题的必要手段，但问题分析与应对思路各有侧重。如丁煌在《论全球治理的“何以为治”》（《中国社会科学》2025年第3期）一文中，强调“霸权缺失下的集体行动困境”与“共同但有区别的责任”原则的尖锐矛盾是症结所在；薛澜、梁正在《构建包容、普惠的全球人工智能治理体系》（《人民论坛·学术前沿》2025年第9期）一文中提出，治理赤字的破题思路在于创新灵活的多利益攸关方协同治理框架以及普惠的全球治理体系构建。学术界形成了具有基础意义的理论命题：其一，全球治理体系正从“中心—边缘”结构向多层网络化与区块化并存的新形态演进，主权国家、城市网络、平台企业与非政府组织共同构成了权威来源；其二，中国参与并引领全球治理的核心路径，在于提供以发展与安全并重的联结性公共产品，以此重塑议程而非简单融入既有规则；其三，任何有效的全球治理方案都必须内含适应性治理机制，以应对技术与社会系统的不可预测性。

　　总结与展望

　　2025年中国公共管理学科知识生产的核心特征在于，在回应国家治理现代化、数字技术革命与全球风险变迁等宏大情境的同时，推动了系统性、内生性的理论提炼与知识积累。公共管理研究的持续深化，仍需着力解决两大问题。其一，对本土治理传统、制度逻辑与改革路径的提炼与自主建构尚显不足，学术话语与治国理政实践之间仍存隔阂。其二，微观实践与短期热点研究居多，跨领域、跨层级的系统性研究相对薄弱，对宏观治理体系演进及国家治理现代化深层逻辑的整体把握与理论整合亟待加强。

　　展望未来，公共管理自主知识体系构建仍然需要坚守“扎根中国、融通中外、面向未来”，这也是北京大学课题组在《实践经验的知识转化：对中国公共管理自主知识构建路径的思考》（《中国行政管理》2025年第7期）一文中的基本理念。具体而言：其一，深化本土实践凝练，聚焦中国式现代化进程中的治理新议题，从超大城市韧性建设、乡村振兴长效机制等鲜活实践中提炼标识性概念与原创性理论。其二，推动跨学科融通创新，加强与计算机科学、政治学、社会学等学科的协同攻关，破解数智治理伦理、公共服务均等化等复杂议题。其三，强化文化根脉挖掘，系统转化中华优秀传统治国理政智慧，实现马克思主义基本原理同中国具体实际、同中华优秀传统文化的深度结合。其四，拓展国际学术对话，以包容性姿态参与全球治理知识互鉴，将中国治理经验升华为具有普遍解释力的学术成果，切实增强国际话语影响力。

　　【执笔：刘倩、王铮（中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院讲师）、何艳玲（中国人民大学吴玉章讲席教授）】