当前，我国城乡结构正向着更为复杂的四元结构、嵌套双二元结构等超越二元结构的方向演化，作为中国式现代化必然要求的城乡融合发展应运而生。而县域的高质量发展和高效能治理在其中起着至关重要的作用，二者如同车之双轮、舟之双桨，相互赋能、互相补益，缺一不可。党的二十届三中全会提出，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展，其中就蕴含着高质量发展和高效能治理的关联性与重要性。2025年4月，习近平总书记主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会时强调，要更加注重统筹发展和安全，以高效能治理促进高质量发展和高水平安全良性互动；5月，他在河南考察时再次强调，要以高质量发展和高效能治理奋力谱写中原大地推进中国式现代化新篇章。这些重要论述深刻阐明了高质量发展和高效能治理之间相辅相成的内在关系与交互作用——高效能治理为高质量发展提供社会面、制度上的支撑和助力，高质量发展又为高效能治理提供经济面、物质上的支持和保障。

　　新发展理念指引县域高质量发展

　　2025年中央经济工作会议明确要求，“坚持协调发展，促进城乡融合和区域联动。统筹推进以县城为重要载体的城镇化建设和乡村全面振兴，推动县域经济高质量发展”。2024年中央经济工作会议就提出大力发展县域经济。习近平总书记在新时代推动中部地区崛起座谈会上强调，大力发展县域经济，形成新的增长点；他在新时代推动西部大开发座谈会上再次强调，发展各具特色的县域经济。这些重要论述为中国式现代化和城乡融合发展背景下发展壮大县域经济提供了根本遵循。县城一端连接着城市，一端连接着乡村。“城尾乡头”这一提法本身就包含嵌套双二元结构的逻辑考量，城乡各种资源要素在此交汇，使县城成为连接和巩固城乡关系的“楔”和“销”，在国家发展全局中扮演着关键角色——既是城市辐射乡村的前沿阵地，也是乡村融入现代化经济体系的重要枢纽，承担着促进城乡融合、推动区域协调发展的重任。因此，推动县域高质量发展需要完整、准确、全面贯彻新发展理念。其中，“创新”体现在技术、管理、模式、业态等方面的创新，激发县域经济和城乡经济活力；“协调”集中体现在县域产业在承接城市产业转移和延伸，以及盘活乡村资源融入现代化经济体系方面的相应作用；“绿色”重点体现了县域经济和城乡融合发展不能以牺牲和损害生态环境为代价，要在推进城乡生态保护一体化中充分挖掘生态资源价值；“开放”需要实现城乡间资源要素的互联互通，消除影响要素自由流动的体制机制障碍，让要素所有者获得与其贡献相匹配的收益；“共享”是要通过构建初次分配、再分配和第三次分配协调配套的制度体系，让新型城镇化建设和乡村振兴的发展成果更多更公平惠及全体人民。

　　推进县域高效能治理的三个维度

　　早在2020年，习近平总书记就提出了“高效能治理”这一概念，并要求有针对性地部署对高质量发展、高效能治理具有牵引性的重大规划、重大改革、重大政策，在应对危机中掌握工作主动权、打好发展主动仗。党的二十大报告明确提出完善社会治理体系，提升社会治理效能。这里的“高效能”主要是针对全面推进中国式现代化而言，强调以更全面、更长远、更深入的治理理念，以更小的治理投入获得更大的治理成效。在县域经济社会发展中，社会治理尤其是基层治理至关重要。促进城乡融合发展、推进中国式现代化必然需要以县域高效能治理为着力点，进一步完善提升甚至重构既有的城乡基层社会治理理念、基本模式、实现机制和实施方法，从而以社会面的高效能治理助力经济面的高质量发展。

　　推进县域高效能治理需重点关注三个维度。第一个维度是加强县域整体性治理。随着嵌套双二元结构下的城乡人口双向流动愈加频繁，对社会治理的要求也越来越高。当前，城乡社区和乡镇（街道）的常住人口和流动人口往往是混合居住，城乡之间人口迁徙量大，互动频次高。因而，开展县域基层治理需要整体性思维、整体性观念和整体性统筹。第二个维度是加强县域整合性治理。促进城乡融合发展需要在党建引领下整合所有有利于县域基层治理的积极要素，形成一系列有机统一的、功能有效的治理方法和手段，做到综合施策、精准施策。第三个维度是加强县域前置性治理。基层社会治理要着力厘清问题的源头和底层原因，将治理关口前移，强化源头治理，要真正做到不让小问题拖大、大问题拖重。县域基层治理就是要体现矛盾化解的及时性和服务民生的实效性。

　　对我国城乡关系的再认识与再定位

　　从发展脉络来看，城乡融合发展是在既往城乡经济发展和社会治理实践经验的基础上，对我国城乡关系历时性特征、发展趋势和治理导向的再认识、再廓清、再定位。在城乡协调阶段，城乡发展目标相对分离，需要高层级的政策和机制设计来协调城乡之间、城乡内部各自的发展目标，此时的城乡治理相对分离、较少通连；在城乡统筹阶段，城乡经济社会发展目标逐渐被统筹考虑，城乡间治理也逐步得以统筹谋划；城乡一体化是城乡发展的长期目标，城乡治理一体化也是同步目标，具有长期性，其实现过程、路径和抓手需要进一步厘清；城乡融合发展的提出，既指向了城乡一体化这一长期目标，又体现了对城乡协调、城乡统筹等实践逻辑的接续，蕴含了实施路径、措施抓手、阶段性目标等一系列丰富内涵。在城乡融合发展过程中，城乡发展目标是整合的，实施路径是链合的，发展措施是统合的。因此，促进城乡融合发展要充分考虑城乡之间经济发展目标和基层治理标准的相关性、可对比性。考虑到长期以来的城乡二元结构进而嵌套双二元结构，落脚到城乡之间及其各自内部的具体治理方式方法也需要因地制宜、因势利导，从而实现基层社会治理的齐一性原则、公平性要求、灵活性手段和有效性结果之间的有机统一。

　　综上而言，县域高质量发展和高效能治理的最终目的，都是为了切实增进民生福祉，不断满足人民对美好生活的向往，这也是促进城乡融合发展、推进中国式现代化的根本指向。

　　（作者系山东大学经济研究院教授）