习近平总书记在中央城市工作会议上强调，“深刻把握建设现代化人民城市的目标定位，自觉践行以人民为中心的发展思想；深刻把握城市内涵式发展的战略取向，更有针对性地提升城市发展质量”。这是对2015年召开的中央城市工作会议提出的城市发展方式由“外延扩张式”向“内涵提升式”转型的纵深拓展，也是对《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出的“深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式”的系统推进。党的二十届四中全会提出建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”，以现代化人民城市的定位推动城市内涵式发展是新阶段城市工作的关键落点，因此，深刻把握现代化人民城市的目标定位，深入理解城市内涵式发展的理论意涵，有助于在新时代城市工作落地中形成共识、指明方向、提升效率。

　　城市内涵式发展的

　　空间规划与空间需求匹配

　　在工业化中前期，空间依托“公共投资增加”带来“土地经济收益”，进而获取“土地财政”效率，人民的需求湮没在空间建设带来的经济效益中；而在新时代，内涵式发展的空间形态则是“公共资本累积”促进“社会效益提升”，进而创造“公共价值”效率，人民的需求在空间建设再造的社会效益中凸显。因此，城市内涵式发展中的空间建设不再是“资产扩张式”，而是“价值创造式”；人民的空间需求不再隐没，而是显化映现。如此，城市空间不再是增长主义时期资本增殖的机械载体，而是迈向高质量发展的人城共生的城市有机体。

　　围绕空间价值创造与人民需求匹配，城市内涵式发展中的空间规划建设理应从经济增长的“被动服务者”转变为经济增长的“主动牵引者”，从满足“行政许可”的规划建设，转变为响应“用户需求”的规划建设，城市建设方式完成“从大规模建设转向小而美的尺度更新”“从空间设计走向制度设计”“从政府主导走向共同缔造”“从快速规模扩张走向渐进式价值营造”。具体而言，宏观上，深化“单一增长逻辑”向“多元价值逻辑”的理念转变，政府应秉持共识构建与行动诱导的政策取向，以此调整城市发展空间结构。中观上，聚焦“单一主体主导”向“多元主体互动”的制度设计，政府助力建设权力下放与社会赋权的规划建设制度，以参与式治理方式共同制定空间建设规划。微观上，进一步关注“静态终端控制”向“动态过程调控”机制建立，完善公众监督与反馈的长效评估机制。

　　要素运营方式与人民的

　　要素需求匹配

　　在工业化中前期，城市发展要素由“扩大规模”带来“产量增加”，进而获取“规模经济”，人民成为城市重要生产要素之一被城市发展支配；而在新时代，内涵式发展中的城市发展要素则由“规模集聚”带来“效率提升”，进而获取“聚集经济”，人民作为主导城市生产要素配置的关键资源而被城市竞相争取。因此，城市内涵式发展中的要素运营不再是“粗放叠加型”，而是“精准适配型”；人民不再是被支配的城市生产要素，而是优化要素配置的关键人力资本。这意味着城市生产要素的运营方式不再是粗放式投入与叠加，而是迈向高效率发展的人城互促的城市集合体。

　　围绕要素优化配置与人民需求匹配，城市内涵式发展中的要素运营理应从“规模驱动”向“创新驱动”转变，从“要素扩张”向“要素优化”转向，聚焦“优化收支结构”“控制债务风险”“深化要素市场改革”“开发利用数据要素”等关键政策转向，完成“优化要素配置”以提高“资产要素投入产出效益”。具体而言，宏观层面深化“土地换税收”向“创新促发展”的理念转变，发展新质生产力，调整城市发展要素结构，提高智力资本占比，深化要素市场化改革，促进先进要素有序流动、高效组合；中观层面完善研发投入激励、财税金融补贴、人才引进、制造业数字化转型激励等相关制度设计，推动城市创新发展要素的效率转化制度体系建设；微观层面理顺城市运营各类主体协同创新体制机制，以及智力资本培育的促进机制等。

　　社会治理方式与

　　人民公共服务需求匹配

　　在工业化中前期，社会公共服务由“科层制供给”完成“公共服务均等化”的治理任务，进而保障市民基本福祉、达成基本稳定的社会秩序，人民对公共服务的需求较为简单且同质；而在新时代，内涵式发展中的城市社会公共服务则由“合作供给”完成优质公共服务“有序高效精准”差异化供给的治理任务，进而达到公共福祉最大化、达成共建共治共享的社会秩序，人民对公共服务的多元异质需求得到差异化满足。因此，城市内涵式发展中的社会服务供给不再是“基本保障的规模正义”，而是“差异化满足的精度正义”；对民众社会公共服务需求不再是“单一响应—普遍覆盖”，而是“多元响应—精准匹配”。这意味着城市社会服务的供给方式不再是无差别同质化供给，而是迈向人性化发展的人城协调的城市智能体。

　　围绕社会公共服务供给方式与人民需求匹配，城市内涵式发展中的社会治理方式理应从“基本公共服务的均等化供给”向“优质公共服务的差异化供给”的治理方式转变，城市社会服务生产从“供给驱动”转向“需求驱动”，聚焦“党建引领”“资源下沉”“社会参与”“数智赋能”等关键政策转向，完成优质社会公共服务供给规模的扩大和效率的提升以提高城市公共服务绩效。具体而言，从宏观上深化“单一供给”向“合作供给”的理念转变，重新认识国家与社会关系以及公共服务供给中的权力、资源分配结构，从结构层面重构社会资源分配模式；从中观上改革社会治理中公共服务供给的相关制度，为城市社会治理方式转变提供制度保障；从微观上机理性分析城市治理方式转变中各要素的影响方式，构建高效精准链接供需双方的服务适配机制。

　　人民是城市发展最重要的资源，更是城市发展的根本目的。推动城市从外延式扩张向内涵式发展方式转变，其基本指向在于调整快速工业化城市化进程中，以产业为中心，以规模资源投入获取经济增长为路径的城市发展逻辑，在于改变人的现代化置于产业现代化之后的认知范式。人民的需求满足成为城市发展的最终目的，亦即城市一切资源投入的逻辑起点。坚持城市内涵发展的主线，通过改革城市建设、运营和治理体制机制，调整城市各类空间、要素和服务资源的配置结构，让城市系统更高效率服务人的生存发展，这是新时代现代化人民城市建设的基本要求。

　　（作者系电子科技大学公共管理学院副教授）