1945年10月24日，联合国正式成立。这个诞生于二战后百废待兴之际、承载着人类“免后世再遭战祸”的崇高理想的组织至今已走过80载风雨。这80年间，世界格局经历了深刻变革。从冷战对峙到多极化崛起，从防范军事冲突等传统安全威胁到千年发展目标和可持续发展目标的提出，再到应对21世纪新兴技术迅猛发展带来的挑战，联合国的角色和使命也在不断变化和扩展。这段历程中，联合国的贡献有目共睹，值得国际社会认可和赞赏，同时也不可回避外界的质疑和批评。

　　在这个具有里程碑意义的时刻，本报记者采访了联合国事务专家理查德·高恩（Richard Gowan）。他现任国际危机组织（International Crisis Group）驻联合国主任、智库欧洲对外关系委员会（ECFR）政策研究员，兼任美国纽约大学国际合作中心非驻院研究员等。

　　超越创始愿景的多边巨擘

　　《中国社会科学报》：回顾过去80年，您如何评价联合国在结构、职能和全球影响力方面的演变？

　　高恩：联合国在过去80年的发展令人瞩目，这个组织的功能和影响已经远远超出了创始者当初的设想。现今联合国处理的很多议题，例如气候变化，在1945年时甚至还未被提出。许多批评人士认为，联合国出现了“任务蔓延”（mission creep，指项目、任务等逐渐超出最初设置的范围或目标）并变得架构臃肿。在某些情况下，这些批评是成立的，但我认为人们有时忽视了一个事实：联合国已经演变为人类历史上规模最大的多边框架，这不是一个微不足道的成就，忽视这一体系的价值是危险的。

　　《中国社会科学报》：您认为联合国最持久的贡献和最具变革性的成就是什么？

　　高恩：无论是过去还是现在，联合国的工作范围都极为广泛，以至于难以列出一个令所有人都认可的“最突出成就榜单”。在联合国成立后的早期阶段，它在推动去殖民化进程中发挥了巨大作用，也是抵抗南非种族隔离制度的关键平台。在我看来，联合国维和行动虽然谈不上是当下的热点，但它是一项重要的创新举措，一直在适应全球变化并保持其重要性。在国际发展领域，联合国的一些具有里程碑性质的决策在过去几十年里推动了关于全球经济事务的讨论。冷战后，联合国在推动妇女赋权和性别平等方面也发挥了非常重要的作用。

　　《中国社会科学报》：联合国创立的宗旨之一是维护国际和平与安全，您认为联合国在何种程度上成功履行了这一使命？

　　高恩：分情况讨论为宜。联合国应该成为大国合作解决危机的框架，但地缘政治紧张局势始终对这一目标的实现构成挑战。此外，联合国维和行动在帮助某些国家结束内战、管控长期冲突方面发挥了重大作用，联合国人道主义援助也为数以百万计的战争受害者提供了救援。因此，我的看法是，当前的联合国与其创始者设想的全球和平维护机制尚有一定距离，但在许多规模相对小的危机事件中起到了“国际消防员”的积极作用。

　　《中国社会科学报》：哪些标志性行动或倡议彰显了联合国的全球领导力？

　　高恩：我想大部分联合国事务专家都会列举一些联合国在重大危机中发挥主导调解作用的案例。一个早期的典型例子是，1956年苏伊士运河危机爆发后，联合国大会决定设立第一支联合国维和部队——联合国紧急部队。1990年伊拉克入侵科威特后，联合国安理会通过决议，规定1991年1月15日为伊拉克从科威特撤军的最后期限，否则国际社会有权采取一切必要措施；1991年2月，伊拉克宣布无条件接受联合国安理会关于海湾危机的12项决议。在这些时刻，联合国挺身而出努力应对重大国际安全危机。近些年，联合国在推进核裁军、核不扩散方面发挥了重要的外交作用，尽管不像更早时期那般引人注目。我希望强调的一点是，联合国维护与促进世界和平稳定的最成功案例中，有一些发生在利比里亚、东帝汶等不受人关注的地区，那里没有其他力量能够给予它们有效援助。

　　《中国社会科学报》：随着时间推移，联合国的角色是否也在变化，特别是作为对全球地缘政治权力中心转移、新的国际行为体兴起和全球性挑战不断演化的回应？

　　高恩：冷战期间，随着来自非洲和亚洲的前殖民地国家相继加入，联合国的规模大幅扩展，这改变了其政治面貌。它从一个由西方大国主导的组织，转变为一个“全球南方”可以与西方展开讨论与合作的空间。这一过程并不容易，时至今日，联合国系统中发达国家与发展中国家之间依然存在深刻的分歧。当前，许多西方国家的外交官担心自己在多边事务中正在被非西方力量边缘化，而发展中国家的外交官依然感觉他们在联合国系统内的影响力太小。

　　《中国社会科学报》：近年来，联合国的规范性影响力以及其塑造国际话语和国际标准的能力，是在增长还是在下降？

　　高恩：我认为需要特别指出的是，尽管很多批评人士称联合国正在衰落，但在很多重大危机的处理上，各国仍期待联合国大会和国际法院能够提供指引。联合国或许不具备强大的“硬实力”，但对国际公共话语仍有着显著的影响力。不过，一些相对新近的联合国重要议程，例如可持续发展，似乎还未充分产生制定者期望的实质性影响。有一种看法是，联合国颁布了太多协议、公约，但缺乏明确的路线图来将美好的愿景转化为现实。

　　《中国社会科学报》：公众对联合国的认知与信任是否存在地区差异？近年来，似乎有越来越多的人质疑国际组织的意义和作用。

　　高恩：我常开玩笑说，所有人都对联合国不满，但原因各不相同，有时甚至彼此矛盾。遗憾的是，无论来自哪个地区，许多政治领导人都越发怀疑联合国的价值，但对于问题究竟出在哪里，他们并未形成共识。 

　　直面多维度挑战

　　《中国社会科学报》：在治理、协调、组织结构等方面，联合国目前面临的主要内部挑战有哪些？

　　高恩：联合国是一个庞大的组织，和所有大型机构一样，存在显著的协调问题。我们常看到联合国负责人道主义、政治和发展事务的部门无法就共同战略和途径达成一致。但人们应该认识到，许多规模较大的国家政府和私营企业也存在类似的问题。不过，联合国治理体系的特点——各国政府在或大或小的决策上“讨价还价”、争执不休，确实使得推动根本性变革非常困难。特别是在当前地缘政治紧张的局面下，很多联合国成员国不信任彼此，彻底的变革就更难推进了。

　　《中国社会科学报》：持续的资金紧张对联合国的日常运作和长期规划有何影响？

　　高恩：联合国经费紧张已经持续了一段时间，今年美国大幅削减人道主义援助和发展资金，情况进一步恶化。一些大型的联合国的机构可以通过改善协调、减少重复工作来节约经费，但如果美国无限期暂停资助，人们就不得不接受联合国“少花钱少办事”的现实——在联合国总部，这个说法现在十分流行。但是，人们应记住，“少花钱少办事”意味着联合国将帮助更少的人摆脱饥饿、为更少的难民提供庇护、给更少的欠发达国家儿童接种疫苗。联合国事务缩减将产生真切的人道主义成本。

　　《中国社会科学报》：如何改善联合国的资金可持续性和资源调动？

　　高恩：在某些领域，例如全球卫生领域，私营部门可以提供更多资金。但在另外一些领域，例如人道主义援助，私营部门无法大规模、可持续地提供资金来替代政府资助。当前的一个问题是，随着美国等为了聚焦于其他事项而减少对联合国的资助，其他资助国是否会增加出资以填补这一缺口。

　　《中国社会科学报》：面对21世纪的全球性挑战——气候变化、大流行病、网络安全威胁、人类被迫流离失所等，现有联合国体系的应对能力如何？

　　高恩：面对这些新兴挑战，联合国体系存在巨大的应对能力缺口。在气候变化减缓、大流行病防控等事务上，联合国已建立了成熟的外交进程，但效果不佳；而在网络安全等领域，联合国的应对架构还处于起步阶段。在某些情况下，政治因素导致推进议程的难度非常大。例如，许多国家对联合国在移民管理事务中发挥更大作用持抗拒态度，担心联合国会要求他们接收更多移民，从而激怒本国民众。

　　《中国社会科学报》：为了使联合国在21世纪更灵活、高效地运作，哪些结构性或程序性改革是必要的？

　　高恩：能够带来改善的小规模改革是非常多的，但依然有难度。例如，联合国的人力资源规则使得解聘表现不佳的人员、提拔年轻有为者都很难。在更加系统性的层面，我认为如果长期经费短缺的状况持续下去，联合国将不得不就合并一些大型援助机构（例如负责粮食安全和人口流动事务的机构）开展艰难但不可避免的讨论，以建立一个更加合理、资金可持续的体系。不过，我估计短期内不会出现这种情况。

　　《中国社会科学报》：在联合国内部实现更加包容和公平的决策过程面临哪些关键障碍？联合国大会、安理会、经济及社会理事会（ECOSOC）等联合国主要机构是否应加强代表性、透明度和问责制？

　　高恩：安理会改革极其必要，但极难实现。大部分联合国成员国对安理会在加沙、乌克兰和苏丹问题上的表现感到失望，但对于增加常任理事国数量、限制常任理事国否决权等改革提议的分歧依然巨大，我认为在可预见的未来很难就重大变革达成一致。或许，可以就提升非洲国家在安理会中的代表性达成有限共识，因为大多数国家都表示愿意，但也仅限于此。

　　积极变革、保持对话，迈向下一个80年

　　《中国社会科学报》：在民族主义和单边主义复兴、地缘政治分裂的全球背景下，您如何评价联合国促进多边主义的能力？

　　高恩：我们必须认识到，现在已经不是20世纪90年代了。在冷战刚刚结束的年代，全球化盛行，建设一个更强大的联合国的愿望得到了广泛的政治支持。今日，极端民族主义抬头，联合国的活动空间不可避免地缩小。但人们应记住，联合国经历了从二战结束后到20世纪80年代的冷战洗礼，并在此期间为维护全球和平与发展作出了重要贡献。今天的联合国同样有能力在长期、深刻的全球紧张局势中履行其职能，并在管控国家间冲突和紧张关系方面发挥作用。

　　《中国社会科学报》：联合国是否应加大促进南北合作和南南合作的力度？非洲联盟、东盟、欧盟等区域组织是否对联合国的工作起到补充作用？

　　高恩：归根结底，联合国是一个“议事厅”，而这也是它的突出优势之一——联合国是一个各个国家和地区可以相聚并对话的场所。这些对话并不总是轻松的，但必不可少。我认为，最重要的是各国政府继续向联合国派遣优秀外交官，并授权他们围绕国际体系应为各国人民提供什么开展宏观对话。我们应尽量避免陷入相互猜忌和集团政治，而是应在联合国进行对话，看看会产生什么样的思路。

　　目前，联合国与许多区域组织关系良好。特别是在非洲，联合国必须与区域伙伴合作，以保持联合国活动在当地的正当性。有时，这些区域组织资源匮乏，需要大量帮助，但它们依然重要。

　　《中国社会科学报》：在这个科技飞速进步的时代，联合国应在人工智能等新兴技术的全球规范和监管中扮演什么角色？

　　高恩：人工智能和其他技术领域的“大玩家”不希望联合国监管他们的业务。但许多中小国家希望联合国在促进人工智能合作方面发挥作用，特别是通过人工智能合作来促进经济发展。我的猜测是，对于人工智能技术，短期内联合国最有发言权的领域是国际发展——研究如何利用新技术帮助贫困人口，而不仅是使富人更富有。

　　《中国社会科学报》：近年来，网络战争、数据主权、隐私保护等新兴技术相关议题越来越受关注，联合国应如何在全球网络安全治理方面起到引领作用？

　　高恩：我认为，短期内联合国很难在科技安全领域获得显著的立足之地——大国未必希望如此。不过，联合国至少是各国为了减轻新兴技术风险而开展低调外交活动的一个场所。我估计随着时间推移，加强多边合作以管理新兴技术的重要性将更加明显，就像冷战时期世界需要多边核协议一样。

　　《中国社会科学报》：当今，维护以联合国为核心的国际体系面临的主要障碍是什么？在中国、印度等国家影响力日益上升的多极世界中，联合国如何更好地发挥作用？

　　高恩：从总体格局上看，世界正从单极化向多极化转变。无论这一转变最终结果如何，对联合国来说都不会是一片坦途。一直以来，联合国在资金和政治方向上过于依赖美国，如今美国政府大幅削减对联合国的经费支持，联合国必须思考未来将何去何从。一些联合国官员希望中国取代美国提供大额资金、成为联合国系统中的主导力量，但我想这不是中国的追求。也许未来引领联合国的将是一个由西方大国和非西方大国共同组成的联盟。但这需要时间，也会伴随外交摩擦。

　　《中国社会科学报》：您认为联合国系统的哪些方面应保持不变，哪些必须进化，才能使该组织在下一个80年里保持其重要性和有效性？

　　高恩：归根结底，联合国必须继续作为一个大国在局势紧张时刻能够相聚对话的场所。这是联合国创立的初衷之一，尽管时常遭到质疑，但它在地缘政治分裂时期极为重要。同时，我也认为联合国必须创新，并持续探索如何扩大其在新兴技术管理等事务中的作用。我想再次强调联合国工作规模的巨大和多样性，这些事务非常复杂，在一些领域取得进展而在另一些领域停滞是可能的。在我个人看来，维护全球和平与安全是联合国最关键的功能，但它只是联合国庞大体系的一个部分。