城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。促进城乡生态治理融合发展，对实现中国治理能力现代化和城乡生态治理共同体建设具有重要现实意义。从经济一体化来看，县域经济在经济发展中发挥着举足轻重的作用。从治理一体化来看，作为国家行政体系的末端环节，县域是实现区域经济规模化的最小单位，同时也是联结城乡关系、整合城乡资源的重要切入口。在县域的城镇与乡村之间，作为县域社会的标志，城乡关系具有较强的关联性。因此，以县域为主要载体的城乡生态治理融合发展，有利于推动城乡生产要素双向流动，优化城乡空间功能布局，增进民众福祉，改善农村居民的教育、医疗、社保和住房等需求，成为中国经济社会高质量发展的关键所在。为了更好探索新时代城乡生态治理融合，构建生态治理共同体的新路径，县域治理应在落实资源流动措施和促进城乡生态治理的利益分配公平上发挥重大作用。

　　构建逻辑

　　以县域为纽带的资源公平是构建城乡生态治理共同体的价值依据。城市拥有产业和市场上的优势，但要素的自由流动受体制和机制约束，而农村生态产品价值难以在市场上体现。在县域单元中，产业、职能、管理部门等多个层面相互交织，通过长期稳定的生产要素流动，形成了稳定网络，为政治、经济、文化、社会等多个领域提供了最全面的综合性服务。县域单元的开放性不仅在于内部各层次之间的互动，更在于通过人口迁移、物质交换、信息互通等方式加强与外界的相互联系，从而实现了资源要素的合理配置。故而，以县域为纽带可有效破除城乡要素双向流动的体制机制障碍，营造良好的政策环境，使城市和农村的要素能够在平等的基础上实现自由流动，并进一步实现全面合理配置。

　　城县乡系统规划设计是构建城乡生态治理共同体的现实基础。城乡之间的环境失衡反映了市场经济下社会生产的持续扩张与生态环境承载力失衡之间的关系逻辑，深层原因在于公共政策体系的不公平排序。城市和农村之间的分离导致异化的“政治—经济”生态联系，在制定法律和政策、分配权利、分配资源和机会时，农村处于相对低位的制度处境。农村地区的基础设施融资困难且公益性强，社会资本的参与程度较低。而以县域为单元建立多层次基本公共服务供给体系，则是城乡融合发展的关键。要明确县域的功能定位，积极承接大中型城市的产业转移，加强产业之间的衔接与互动。在县域范围内，根据各区域的比较优势，进行产业布局，以形成优势互补的产业体系，建立合理分工与协作机制，实现产业结构优化调整。将城县乡纳入统一治理体系，助力教育、医疗卫生、公共文化和社会保障等领域服务的均衡配置，有效推进县域经济的可持续发展和城乡基本公共服务体系的逐步完善。

　　统筹县域多元主体治理体制，需构建城乡生态治理共同体的协同框架。城乡生态治理共同体是以城乡一体化发展为基础的多个主体共治的管理体制。从纵向顶层设计来看，县域被划分为县城、乡镇和村庄三个层次，其中县城作为中心层，具有层次性。作为连接县城和村庄的纽带，乡镇扮演着中间层和基础层的双重角色，共同构筑起县域的基本框架。县域实现了三个层次的协同发展。统筹县域的城乡融合可推进城市现代要素向农村的辐射，也可避免在环境管理中的混乱与无序。

　　从横向协同治理来看，在生态社区建设中，政府、非政府组织、企业界、居民共同形成较为稳固的治理主体，既是城乡生态治理制度化、组织化、标准化的基本要求，又是政府职能转变的需求。县域治理可增加不同主体信息沟通渠道，既能保障居民的环境权益，也能有效地解决政府在环境管理上“城—乡”分离的弊端。

　　城乡环境治理立法规制是构建城乡生态治理共同体的保障。为了应对当前迫切的农村环保问题以及农民的现实需求，众多学者呼吁制定“更为综合、独立的农村环保法律体系”。县级行政区划是我国行政单元的基础，综合体现出城镇村庄规划内容与环境保护规划密切相关。因此，必须强化县域综合规划，坚持以城乡一体化发展为核心，切实落实城乡环境治理的立法规制，为构建城乡生态治理共同体提供根本保障。

　　构建路径

　　在国家治理现代化背景下，城乡生态治理建设必须建立一套统一的生态发展体系，打破城乡行政、等级界限，改善城乡生产、生活和生态空间结构。通过城乡生态治理管理数据信息交换、生态管理联合执法、生态管理监测和生态环境危机应急，以及智慧共享系统实现信息互通，建立城乡生态治理联防联控、联合治理、联合行动机制。打造县域治理协同联动制度可扭转传统的以城市为中心的碎片化治理模式，在城市和农村的生态环境之间建立起有机互动的良性循环。

　　健全城乡生态治理补偿机制，实现城乡生态治理服务均等化。城乡生态治理环境补偿机制是维护乡村生态环境的重要屏障。建立城乡环境保护补偿体系，其中包括政府、企事业单位、城乡居民、环境保护机构等各方力量的参与，实现城乡环境公平。县域空间要发挥产业协同、价值核算、补偿监管等功能，促进城乡生态治理补偿制度化、规范化和立法化。实现城乡生态治理服务均等化，通过财政投入和社会资本介入等方式，打造城乡绿色生态发展模式。加大县级政府对生态服务的监管，优化县域财政支出布局，加大对农村地区义务教育、医疗保健、社会保障等领域的扶持力度，进而促进城乡公共服务资源均等化。

　　拓展县域生态治理空间，求解城乡生态治理效益最大公约数。城乡环境治理利益需求集合是由不同的社会公众构成的，根据马斯洛需要层次理论，不同个体有不同的利益需求，作为联系城乡的中间环节，县域承载的功能可协调城乡利益矛盾，成为求解城乡生态治理效益最大公约数的关键。县域生态治理可通过对县域公共空间、农村社区及家庭生活场景进行改造升级，推动智慧化进程，缩小城乡数字化鸿沟，实现城乡资源共享。优化农业生产结构，促进农民增收。通过提升现代化治理能力和水平，实现城乡多方位的协调管理，求解最大公共利益。

　　强化乡村生态治理监督约束机制，完善公众环保认知体系。农村生态治理的监督约束，首先，需要对生态治理评价指标进行清晰的界定。县级政府可将环评指标与空间规划、土地规划等进行联合考评，将多个机构的意见引入生态评价体系之中，实现回归生态权益、满足人们对生态环境的需要。其次，可建立农村生态管理机构，赋予生态保护的权力。比如，在村委会增加环保专员，保护农民的生态权益，提高农村生态治理的整体效果，还可聘请退休人员不定期监测农村生态状况，提高村民对生态管理的自治能力，使乡村生态管理机制得到优化。最后，将民意基础、科学知识与科普宣传嵌入公众认知体系。农村环境治理框架应建立以民主协商为基础、各治理主体平等对话的生态治理咨询体系，使多主体达成共识并实施生态合作。

　　（本文系国家社科基金项目“环境治理现代化下生态补偿横向转移支付机制与政策设计研究”（21BZZ102）阶段性成果）

　　（作者系西安邮电大学经济与管理学院教授）