一段时期以来，部分地方刑事和行政执法机关以“办案”为名，违法违规跨区域抓捕民营企业家、查封冻结甚至划转民营企业财产，被舆论戏称为“远洋捕捞”。公开报道的典型案例有“广东壹健康集团案” “邢燕军‘指定居住’期间死亡案”等。这类案件的突出特征，一是“异地越界”，二是“逐利滥权”，即在程序上扩张地域管辖，实体上扩张入罚入罪，裁量上扩张罚没，是一种典型的异化执法。

　　习近平总书记强调，“法治是最好的营商环境”，“民营企业和民营企业家是我们自己人”。党的二十届三中全会提出，规范涉民营企业行政检查；2024年底召开的中央经济工作会议明确提出，开展规范涉企执法专项行动；2025年政府工作报告提出，开展规范涉企执法专项行动，坚决防止违规异地执法和趋利性执法；日前颁布的《民营经济促进法》以专章规定了“权益保护”，并在第64条中明确规定，“规范异地执法行为，建立健全异地执法协助制度”，“禁止为经济利益等目的滥用职权实施异地执法”。由此可见，党和政府对于涉企异地执法鲜明的态度、有力的举措，有望为企业营造稳定、公平、透明、可预期的法治环境。

　　“远洋捕捞”危害严重

　　财政部数据显示，2024年在全国税收收入同比下降3.4%的同时，非税收入同比增长25.4%；最高人民法院2024年工作报告显示，全国再审纠正涉产权冤错案件46件72人，改判13人无罪。这些数据，从侧面凸显了当下“远洋捕捞”式执法问题之严重。“远洋捕捞”式执法不仅是对个体权益的践踏，一旦蔓延，更将对法治精神、营商环境乃至社会稳定造成系统性破坏。

　　一是有碍营商环境的优化。民营企业是经济活力的重要源泉，但频繁的异地执法干扰企业正常经营，侵害企业合法权益，蚕食企业家安全感，侵蚀企业家对未来的预期和对经营的信心，同时还可能削弱长三角、珠三角等民营企业集中地区和互联网新经济、新业态等领域的经济活力。

　　二是可能引起央地关系失衡。当前罚没收入90%归属地方财政，个别地方通过“案款提留制”实现“多罚多得”，形成了独立于中央监管的利益闭环，与中央“优化营商环境”的要求相违背；部分地方滥用执法权，与建设全国统一市场、促进公平竞争的部署相背离。

　　三是造成法治权威的消解。执法机关本应是公平正义的捍卫者，但“远洋捕捞”使一些地方的公权力沦为“创收工具”，与依法保障人民权益的法治目标背道而驰，严重损害政府形象，透支司法公信力。

　　利益驱动与制度缺陷

　　“远洋捕捞”式执法的出现并非偶然，这一“法治变形记”的背后，是制度漏洞与利益驱动的复杂交织。

　　第一，财政困局下的逐利动机。公共选择理论指出，官僚机构存在追求预算最大化的倾向。土地市场连年下滑，地方财政趋紧，使得少数地方视跨省执法为“赚取快钱”的渠道。财政分权体制下的激励偏差，也导致部分地方依赖罚没收入填补财政缺口。

　　第二，罚没收入返还的制度激励。一些地方初步形成“办案—罚没—返还”的利益链条，激励执法部门“积极办案”，通过扩大管辖范围、提高罚没金额等方式竞相超额完成办案指标。2023年、2024年《中国统计年鉴》的数据可作为佐证：财政压力越大的地区，罚没收入增长越快；中西部地区财政对罚没收入的依赖度更高，也更易成为“远洋捕捞”的发起主体。

　　第三，管辖规则的“模糊地带”。《刑事诉讼法》第25条规定“刑事案件由犯罪地的人民法院管辖”，《行政处罚法》第22条规定“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖”，而对于“犯罪地”和“违法行为发生地”的具体指向，刑事和行政执法中把握往往较为宽泛。尤其是对利用计算机实施的行为，实践中，服务器所在地、网络服务提供者所在地、结果发生地的相关执法机关都有管辖的可能，“沾边就可管”。借由法律规则相对宽泛而实现的管辖权无限扩张，为越界执法披上了形式合法的外衣。

　　第四，监督防线的“执行走样”。“不受监督的权力是极其危险的。”尽管公安部2021年已发布《公安机关异地办案协作“六个严禁”》和《公安机关禁止逐利执法“七项规定”》，异地办案得到了很大程度的规范，但实践中“先抓人后补手续”“化整为零绕开监管”等操作并不鲜见，监督力度明显不够。2024年曝光的某地派出所所长违规协助外省警方办案案件显示，有些地方的监督沦为了“盖章游戏”。

　　制度重构与法治回归

　　“远洋捕捞”式执法的治理不仅关乎个案正义，更是一项关乎法治信念和市场信心的系统工程，需要以刀刃向内的改革勇气，实现“制度重构—动机消退—权力制约—权益保障”的治理逻辑。

　　首先，从财政制度入手，切断执法逐利根源。可以通过修改法律或者作出立法解释，将《刑法》《行政处罚法》《治安管理处罚法》《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》等法律法规中的“上缴国库”修改或解释为“上缴中央国库”，即明确刑事案件和行政执法案件的罚没所得统一上缴中央国库。严格落实“收支两条线”，严禁地方将罚没收入纳入绩效考核，清理违规下达罚没指标的文件和做法。对财政压力较大的地区，中央可通过专项转移支付缓解地方收支矛盾，减少对罚没收入的依赖。

　　其次，完善相关立法，压缩权力滥用空间。一是严格防止滥用管辖权，通过修订《行政处罚法》《刑事诉讼法》和相关司法解释，遵循“最密切联系原则”和“实质联系原则”，明确“犯罪地”和“违法行为地”具体指向。网络违法案件中，禁止仅因服务器所在地或用户所在地等次要因素跨省立案。二是提级管辖与上级审批，建议涉及跨省执法的案件，经省级公安机关审批并报公安部备案；冻结企业账户超过200个或累计金额超5亿元的，由市级公安机关审核并报省级复核。三是规范强制措施适用标准，法院对执法部门的冻结资产请求，实行“必要性+比例原则”双重审查。四是完善限制人身自由的程序规定，对企业家采取拘留、逮捕措施前，需经检察机关审查；未定罪时应优先适用取保候审，保释金额与企业经营规模挂钩。

　　再次，实现全流程协调监督，规范权力运行。切实落实《民营经济促进法》第64条以及公安机关关于异地办案协作和禁止逐利执法的两个规定，异地执法务必严格遵守法定权限、条件和程序。建议建立“基层初审—省级协调—中央监督”的异地执法全流程监督协调机制。基层初审，即协作地执法机关对异地执法请求进行实质审查，若发现违规可启动“熔断机制”拒绝配合；省级协调，即建立跨省执法争议协商机制，避免地方保护主义干预；中央监督，即公安部、司法部、最高人民检察院等，根据实际需要联合或单独对重点地区或领域开展专项督察和检查。同时，严格实行双主体执法与程序留痕。异地执法必须由协作地警方全程参与，外地警方无本地陪同不得入企，执法过程全程录音录像。

　　最后，突出专项整治实效，推广地方创新示范。2025年全国性“规范涉企执法”专项行动中，建议对近三年涉企案件全面复查，重点清理超范围冻结、滥用管辖权等行为，曝光典型案件并问责主要负责人，同时启动国家赔偿。调研并推广广东、福建和浙江等地为防止“远洋捕捞”而采取的行之有效的措施。

　　（作者系中国社会科学院法学研究所研究员）