当前，大国围绕国际经济的竞争加剧，美国采取“脱钩断链”“退群”等单边主义、保护主义行动，更是干扰了国际经济制度的有效运行。在此背景下，全球经济治理遭遇制度困境并面临失灵风险。党的二十届三中全会明确提出，中国要“积极参与全球经济治理体系改革”。考察全球经济治理制度困境的具体表现及根源，有利于中国找寻参与全球经济治理体系改革的可行性路径。

　　目前，全球经济治理面临制度合法性困境、有效性困境、非中性困境、短缺性困境，并明显体现在金融、贸易与投资等领域。

　　第一，全球经济治理面临制度合法性困境，国际经济制度存在代表性不足、透明度不够、公平性欠缺等问题。在金融领域，作为国际支付清算体系中的关键制度，国际资金清算系统虽定位中立，但其决策机构董事会的多数席位由西方国家控制，并遵守比利时和欧盟的法律。国际货币基金组织和世界银行的份额和投票权也过度集中于美欧国家，广大发展中国家的代表性明显不足。在贸易领域，世界贸易组织内的“绿屋会议”制度，由少数核心成员就特定议题进行谈判并达成拟定方案，再由其他成员进行协商，这凸显了世界贸易组织运作程序的不透明、不公平。在投资领域，以国际投资争端解决中心为核心的多边争端解决机制，长期存在仲裁员缺乏独立性、仲裁程序缺乏透明度、仲裁庭自由裁量权过大等问题，导致国际投资裁决缺乏公正。

　　第二，全球经济治理面临制度有效性困境，未能有效化解全球经济领域存在的多项难题。在金融领域，以国际货币基金组织为核心的国际金融制度体系，未能对全球经济发展过程中积累的各类金融风险发出明确的预警；国际货币基金组织有限的资金规模使它无法获得充分的危机救援能力；各国间宏观政策协调也未能形成应对全球金融风险的合力，国际金融体系依旧失稳。在贸易领域，世界贸易组织架构下的多哈回合谈判停滞，且争端解决机制上诉机构已因法官任命问题而“停摆”，这导致世界贸易组织的谈判与争端解决功能严重弱化，各类双多边贸易机制也未能有效阻止全球贸易保护主义的再次抬头。在投资领域，以“投资者—国家”争端解决机制为主的国际投资争端解决模式，未能有效地在国家规制权与投资者保护之间达成平衡，并遭受越来越多的质疑，双边和区域投资协定也未能有效遏制美欧多国不断推出的投资保护主义政策。

　　第三，全球经济治理面临制度非中性困境，不同类型经济体之间获益明显不均衡。在金融领域，美元、欧元、英镑等发达国家货币长期充当世界货币，不仅给这些国家带来了巨额的“铸币税”（货币代表的购买力超过货币发行成本的部分）收入，也使它们在国际融资、金融监管、货币政策独立性等方面占据明显有利地位。在贸易领域，发达国家工业品竞争优势下降，它们越来越倾向于把劳工和环境标准置入多项国际贸易协定中，使其成为发达国家对发展中国家实行贸易保护主义的重要工具。在投资领域，涉及国有企业“竞争中性”的条款在发达国家的推动下被纳入多项投资协定，这些条款包含较为明确的削弱发展中国家相关企业优势地位的考量。侧重保护投资者利益的“投资者—国家”争端解决机制，也凸显了当前国际投资制度偏向发达国家利益的趋向。

　　第四，全球经济治理面临制度短缺性困境，无法应对全球经济发展产生的治理需求。在金融领域，金融风险全球化与金融监管国内化之间的不匹配是金融危机的重要根源，但目前国际金融监管体系缺乏有强制约束力的硬法，国际金融机构也缺少具有法律强制力的执行机制。在贸易领域，作为全球多边贸易体系基础的世界贸易组织规则体系，并未覆盖更便利的海关程序、更低关税水平、更长知识产权保护年限等传统议题，以及数字贸易、竞争政策、政府采购等新议题。在投资领域，功能全面的全球多边投资协定长期缺位，尚无一项全球多边机制全面规范各国的投资保护、投资促进、投资便利化等行为，多数双边或区域投资协定并未涵盖可持续发展、投资便利化、数字经济等新议题。

　　全球经济治理制度困境的产生，既有各国经济理念差异、霸权国制度战略等国家层面的原因，也有国际制度决策方式、碎片化特征以及权力转移背景下治理权责错配等国际体系层面的因素。

　　首先，国家经济理念差异和霸权国制度战略是导致全球经济治理制度困境的重要因素。受国内经济状况与民粹主义影响，美欧等发达国家的经济理念越来越趋向于保护封闭，逐渐采取“去风险化”“脱钩断链”等倾向保护主义的经贸政策。中国等新兴市场国家则整体倾向于自由开放的经济理念，并通过共建“一带一路”倡议、达成区域全面经济伙伴关系协定、设立亚洲基础设施投资银行等方式推动各国合作共赢。同时，在地缘政治竞争不断加剧的背景下，霸权国倾向于采取制度阻断、制度脱钩等战略，导致部分国际经济制度被“工具化”。世界贸易组织争端解决功能失灵，国际货币基金组织改革进展受阻，以及美国退出跨太平洋伙伴关系协定就是此类战略的具体体现。经济理念差异、霸权国制度战略最终导致国家对部分国际经济制度认可度降低，阻碍了现有制度运作并难以形成构建新制度的共识。

　　其次，部分制度的决策方式及其碎片化特征也引发了全球经济治理的制度困境。国际资金清算系统董事会仅吸收少数国家代表参与决策，国际货币基金组织和世界银行内的投票权主要取决于成员国的认缴份额，这导致这些金融机构很难作出基于各国利益均衡原则的决议，进而导致制度收益不均，凸显了制度的非中立性。世界贸易组织决策坚持的协商一致原则也在相当程度上影响制度的有效运作，美国的“一票否决”使世界贸易组织争端解决机制的上诉机构“停摆”就是明证。同时，根据世界贸易组织与联合国贸易和发展会议的最新统计，目前有效的区域贸易协定与国际投资协定分别有370余项和2600余项。较高的制度碎片化程度导致制度内容的差异与冲突，这既让承担多重条约义务的国家面临履约难题，也造成制度间合法性及有效性的相互消解。

　　最后，在世界权力转移背景下，全球经济治理领域的权责错配加剧了相关制度困境。目前，新兴市场国家和发展中国家经济总量全球占比达40%，对全球经济增长的贡献率更是高达80%，但这种权力结构变化并没有同步体现在全球经济治理领域的制度安排中。全球经济治理制度体系仍由西方国家掌控，为维护自身利益，西方国家滥用美元霸权，推行贸易保护主义政策，并把国际投资泛安全化，这表明它们越来越不愿承担全球经济治理的责任。这种权责错配导致全球经济治理制度无法满足发展中国家重新分配制度内代表权与话语权的诉求，使得部分制度越来越难获得发展中国家的认可，进而降低了制度的合法性和有效性。

　　（本文系国家社科基金项目“制度困境视角下全球投资治理变革的中国方案研究”（22BGJ027）阶段性成果）

　　（作者系天津外国语大学国际关系学院教授、“一带一路”天津战略研究院研究员）