三、2013年以来市场监管改革与创新的特征

　　(一)监管理念

　　一是简化监管。无论是以简政放权为基本方向的行政审批制度改革，还是市场准入负面清单制度，以及证照合一、多证合一、一照一码的商事制度改革，其目的都在于降低市场准入门槛，放松和简化事前监管，促使更多的市场主体能够进入竞争行列，推动市场竞争效率的优化，培育出更有活力和创新动力的新型市场经济。

　　二是高效监管。在强调放松事前监管的同时，此次市场监管改革还十分强调加强事中事后监管，即按照谁审批、谁监管，谁主管、谁监管的原则切实履行市场监管职责，加强“先照后证”改革后的事中事后监管，防止出现监管真空，力图打破以前改革的“一收就死，一放就乱”的恶性循环，增强市场监管的效率和精度，防止以审批代替监管的问题再次出现。

　　三是合作监管。此轮监管改革非常强调监管部门的协同和合作，按照有利于综合执法、重心下沉、强化地方监管责任的原则，在推进政府职能转变、深化商事制度改革中积极探索，创新市场监管体制机制，加强信息互联共享，完善信用监管机制，提高监管效能，包括信息公示、互联共享、监管风险监测研判以及建立健全联合惩戒机制等。

　　四是参与监管。与之前的市场监管改革仅仅局限在政府体系不同的是，此轮监管改革引入了社会共治的新型理念，要求充分发挥法律法规的规范作用、行业组织的自律作用以及市场专业化服务组织、公众和舆论的监督作用，促进市场主体自我约束、诚信经营。积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务，支持社会力量在市场监管中发挥作用，这跟近年来西方国家政府监管改革所提出的“监管型治理”(regulatory governance)不谋而合。[13]

　　(二)监管体制改革

　　监管机构设置改革是监管体制改革的重要体现，首先不再保留铁道部，而将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。同时，组建国家铁路局，由交通运输部管理，这标志着铁路行业也正式进行政企分离，政府将采用监管的方式、而非原来的行政管理方式来对铁路行业进行依法监管。同时，针对社会性监管领域中最受到民众关注的食品药品安全监管问题，决定组建国家食品药品监督管理总局，在打造中国版的FDA方向上又前进了一大步。

　　此外，还组建了国家新闻出版广电总局，其主要职责是，统筹规划新闻出版广播电影电视事业产业发展，监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物、广播影视节目的内容和质量，负责著作权管理等。最后，针对备受关注的能源监管体制改革，决定重新组建国家能源局，将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。[14]

　　值得注意的是，除了政府机构改革之外，在监管体制建设上，2013年以来还有两大改革举措值得重视和分析，分别是行政综合执法体制改革以及市场监管部门的去垂直化管理。行政综合执法改革一直以来都是中国政府努力推行的市场监管体系改革之一，最早可以追溯到1996年卫生监督体制改革倡议，[15]后来又初步扩展到农业、城管、交通、国土等执法领域，但主要还是限于在个别行政执法部门中开展一些试点和探索，在顶层设计上一直缺乏比较全面的界定，而中央编办则一直是综合行政执法体制改革的重要推动者。2002年，国务院办公厅转发《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》，这是历史上第一次中央政府颁发文件里提到了综合行政执法改革。从2009年开始，中央编办为了继续试验和推进综合执法改革，同时与大部制改革结合起来开展地方试点。以市场监管为例，2009年8月，经中央编委和广东省委省政府批准，深圳市组建了深圳市市场监督管理局，其监管职责涵盖了原工商行政管理、质量技术监督、知识产权(商标、专利、版权)、物价、餐饮监管。

　　2014年6月，国务院发布了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发[2014]20号文)，里面提出“推进城市管理、文化等领域跨部门、跨行业综合执法，相对集中执法权”、“加快县级政府市场监管体制改革，探索综合设置市场监管机构，原则上不另设执法队伍”，[16]这就明确了行政综合执法改革的范围和层级，特别是聚焦于县级市场监管机构的统一设置。这一内容和精神也在2014年10月中共十八届四中全会所发布的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》得到了肯定，“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”，[17]这将行政综合执法改革的具体实施范围以及层级政府都有所调整，扩大了其范围(从城管、文化扩大到更多领域)，调高了其层次(从县到市)。

　　2015年4月上旬，中央编办印发《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，确定在全国22个省(自治区、直辖市)的138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点，试点目的是探索整合政府部门间相同相近的执法职能，归并执法机构，探索建立适应我国国情和经济社会发展要求的行政执法体制。

　　在这个文件的直接推动下，具体到市场监管领域，许多地方开始推行工商、质监、食药监、物价、知识产权保护等多项合一的综合市场监管模式，但这种统一的综合监管模式在地方却出现了不同的形式。截止到2017年2月，初步统计显示，全国1/3以上的副省级城市、1/4的地级市、2/3以上的县都实行了市场监管综合执法。[18]从地方的探索来看，采取工商、质监、食药监“三合一”模式的较为普遍，占一半以上，还有“四合一”、“五合一”等模式，甚至许多曾经原本已经将食药监单列出去的地区，后来也纷纷将食药监又重新纳入到综合市场监管体制中。

　　此外，市场监管部门的去垂直管理化，也是近年来市场监管体制改革的重要内容。自1998年以来，中国政府先后在工商、质量技术监督、国土、药品监督管理等部门陆续开始推行省以下垂直管理改革，这被视为中央政府加强省级政府监管集权、破除地方保护主义、提高监管权威和效率的重要举措。然而市场监管领域中的省以下垂直改革，似乎并没有完全像决策者所设想的那样成为破除地方保护主义的利器，反而在监管实践中出现了省级政府与省以下政府监管权责不对称、省级部门对地方监管能力明显不足、地方政府责任意识更加淡薄等新问题，特别是2006年齐二药药害事件、2008年河北三鹿奶粉事件等一系列食品药品监管事件之后，省以下垂直管理在中国的不适应症愈发突出，本地质监、工商部门的日常运作与监督管理基本独立于本地政府，一旦出现食品安全事件，在问责的主体上存在一定争议。

　　虽然从2008年开始，全国食品药品监督管理部门就开始逐步和陆续取消原有的省以下垂直管理体系，改为由地方各级政府部门分级平衡管理，同时在2011年国务院办公厅发布了《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》[国办发(2011)48号]，也明确表示“将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制”，[19]但由于体制改革过程中涉及到的利益关系较多，各个省在推进改革过程中也希望稳妥、渐进、有序推进，所以除了食药监系统之外，工商和质监系统的取消省以下垂直管理体制改革在后来的若干年内进展不大。

　　2013年，随着国务院层面组建了国家食品药品监督管理总局，并宣布将工商、质监部分食品安全职能转交给食药部门负责，同时再次强调地方政府负总责的原则。在这一机构改革的大背景下，从下半年开始，各个省开始陆续正式启动对工商和质监部门的取消省以下垂直管理工作，到2014年年底，全国所有省区直辖市(除了北京、天津、重庆之外)都几乎取消了工商和质监部门的省以下垂直管理，改为由地方政府分级管理，明确和强化了地方政府的监管责任。至此，市场监管体系的去垂直管理体系改革基本完成，市场监管的主要责任归属到了地方政府的范围。

　　结合以上对三个不同阶段市场监管体系改革的特征总结，我们从任务、定位、重点、动力和关键词五个角度对三个不同版本的市场监管体系特征进行系统总结(见表1)。虽然他们有各自的特征，但基本上是处于一个向上发展和升级的趋势，也反映了25年来中国市场监管体系的建设和发展轨迹。