超龄劳动者的群体画像

　　超龄劳动者，是指超过法定退休年龄仍在就业的劳动者。据《2025年度国家老龄事业发展公报》统计，截至2025年末，全国60周岁及以上老年人口达32338万，占总人口的23.0%；65周岁及以上老年人口达22365万，占总人口的15.9%；人均预期寿命达79.25岁；老年人口总量较上年末约增加1307万。《第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查》显示，我国愿意从事有收入工作的老年人比例为28.1%，实际参与度为19.0%。

　　超龄劳动者的就业不再局限于传统用工领域，正以“银发司机”“银发跑楼”“平台灵活用工”等形式进入新业态领域。根据就业动机是否为经济驱动，可将超龄劳动者分为两类。一类是“经济驱动型”超龄劳动者。经济压力一方面源于自身生计，该群体以农村户籍为主，因家庭养老功能弱化和子代赡养能力薄弱，再加上自身养老金较低，继续劳动成为维持个人及家庭生计的必要手段。此外，来自子代的婚嫁、教育、购房等支出，即使自身有足够的储蓄和养老金维持生活，也会为减轻子女压力而继续就业。另一类是“非经济驱动型”超龄劳动者。该群体通常没有经济压力，不以增加收入为目的，而以实现个人与社会价值为主要动因。从就业结构上看，超龄劳动者呈现“哑铃型”分布：一头是保安、家政、环卫等劳动密集型岗位，吸纳了绝大多数超龄从业者；另一头是教师、医生、资深技术顾问等高端返聘岗位，从业者依靠专业技能获得高薪，但其在超龄劳动者总量中占比较少。这种就业结构分布反映了交叉重叠的群体画像。

　　从身份模糊到制度保障的确认

　　超龄劳动者权益保障的制度演进，实现了从政策引领到法律确立再到战略部署的层级跃升。这既是回应社会结构变迁的主动调适，也是中国特色劳动保障制度在老龄化时代的创新探索，在传统劳动关系与劳务关系的二元划分之外，迈出了以劳动事实为基准的制度构建步伐。

　　2016年，国务院印发《国家人口发展规划（2016—2030年）》，在国家人口战略层面提出“充分发挥老年人参与经济社会活动的主观能动性和积极作用”“积极开发老年人力资源”。2021年，中共中央、国务院《关于加强新时代老龄工作的意见》以最高层级文件将“老有所为”纳入国家制度框架，提出全面清理阻碍老年人继续发挥作用的不合理规定。2024年，全国人大常委会审议通过《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》，并批准了作为其附件的《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》，首次以专门条款集中明确用人单位招用超龄劳动者应当保障其劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障四项基本权益。

　　大龄农民工作为超龄劳动者的重要组成部分，继国家层面持续关注其就业问题后，2025年中央一号文件《关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》提出“加强大龄农民工就业扶持”。随后，民政部等19部门《关于支持老年人社会参与 推动实现老有所为的指导意见》从政策层面重申“全面清理阻碍老年人继续发挥作用的不合理规定”；与此同时，人力资源社会保障部等五部门出台的《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》明确保障超龄劳动者的劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益。2026年，“十五五”规划纲要提出“积极开发老年人力资源”，要求“优化就业、社保等方面年龄限制政策，拓展适合老年人的多样化工作岗位”。

　　《暂行规定》将上述原则要求转化为可执行的规则体系，这意味着超龄劳动者权益保障从政策倡导迈入制度化实施阶段。如《暂行规定》所强调的书面用工协议制度、工时加班规制、最低工资底线、安全生产教育义务、强制工伤保险参保，以及养老医保续缴安排和争议分类救济通道等。此外，五部门协同治理架构和工会监督机制，为进一步构建多主体参与保障格局提供了支撑。总体上，《暂行规定》使超龄劳动者不再因身份模糊而被排除在劳动法保护之外，在我国劳动法律体系中开辟专属制度板块，也为外卖骑手、网约车司机等灵活就业者的权益保障提供了可借鉴的制度路径。

　　制度落地的社会条件

　　制度框架搭建已然完成，但从制度文本到社会事实之间，仍受制于就业服务延伸、配套规则衔接、基层治理赋能以及社会认知偏差等多重困境。摆脱这些困境，取决于一系列社会条件的协同支撑。

　　将超龄劳动者纳入就业公共服务体系，是制度落地的平台基础。面对人口负增长、适龄劳动人口持续减少的结构性缺口以及数千万超龄劳动者“想为无门”的就业困境，供需两端的信息与技能错配亟须弥合。对此，可提升“中国老年人才网”与“全国银发人才信息库”的知晓度与活跃度，搭建中央与地方人社一体化平台建设，构建线上线下贯通的供需多元对接机制，推动就业信息精准匹配与定向推送。引导开发适老化岗位，开展公益性职业技能培训，同步纳入乡村振兴战略框架。此外，部分超龄劳动者的就业信息多依赖熟人介绍等非正规渠道，他们的权利认知有限，维权意愿受制于社会关系网络与岗位稳定性预期，可依托社区网格化治理体系与基层老年协会的组织优势，将政策普法宣传、就业信息推送、技能培训、用工风险排查等功能嵌入基层社会治理。

　　地方配套与制度衔接是新规落地的制度基础。在《暂行规定》确立强制工伤保险参保框架之前，上海、江苏、陕西、湖南等地已基于“自愿参保”模式开展了制度探索，其核心特征是用人单位可选择是否为超龄人员单险种参加工伤保险，但覆盖年龄上限、参保条件等各地标准不一。这些先行探索为强制参保制度积累了操作经验，也凸显了从“自愿”到“强制”过渡中制度衔接的必要性。在制度细化层面，广西、贵州、天津等地已出台省级配套文件，明确五部门职责边界、建立联合执法与信息共享机制，并配套用工协议参考文本，为新规落地提供了可参照的协同框架。然而，在过渡安排方面，超龄劳动者工伤保障办法尚待国务院另行制定，各地需在国家统一规则出台前做好执行衔接。此外，司法层面裁判标准有待统一，仲裁机构与法院在“超龄用工关系”性质认定上仍存在分歧，可以在省级层面出台统一裁判指引，建立“调—裁—审”衔接机制，减少“类案不同判”现象。

　　制度文本转化为社会事实，离不开社会认知的观念支撑。目前，公众对老年人再就业的认知仍存在偏差。例如，以“抢饭碗”的零和思维简单看待代际就业，忽略了老年人与青年人在劳动力市场处于错位竞争、互补用工的关系。企业层面同样需要完成认知转换：“应当参保”并非额外的用工负担，而是将可能的大额工伤赔偿风险转化为相对可控的制度化分摊，从长期看亦能降低企业的综合用工风险，避免因误解成本增加而收缩超龄岗位供给。这些偏差的校正，有赖于有针对性的宣传引导，为制度落地消除观念障碍。

　　（作者系南京信息工程大学法学与公共管理学院副教授）