当前，清洁能源转型对关键矿产的需求正在重塑全球资源格局。“城市矿产”应运而生，它并非地质学意义上的天然矿脉，而是指已完成使用功能的工业产品与基础设施中蕴含的巨量可回收金属资源。然而，不应将城市矿产简单视作传统矿产的替代品。要回答城市矿产开发与一般矿产开发究竟有何不同这一根本问题，就要在理论层面充分揭示二者的根本差异，助力制定真正有效的城市矿产开发利用制度方案。

　　城市矿产与传统矿产的本质差异

　　从资源经济学角度看，城市矿产与传统矿产的差异在资源形成逻辑、产权结构、供给机制和外部性特征四个维度存在根本性分野。这决定了城市矿产开发不能简单移植传统矿业的管理模式。

　　第一，资源形成逻辑不同：从“自然禀赋”到“社会建构”。传统矿产是地质运动的产物，储量由自然禀赋决定，具有外生性、给定性特征。城市矿产则完全不同，它的形成取决于人类的经济活动。资源经济学将这种资源称为“社会建构型资源”，它的储量是内生的，由过去的经济决策“沉积”而成。这意味着，城市矿产的储量预测不能套用矿产勘探的“地质模型”，而需要构建基于物质流分析的“社会代谢模型”，追踪金属从采矿、冶炼、制造、消费到废弃的全生命周期流动过程，才能准确评估何时、何地、以何种形态出现可回收的资源。

　　第二，产权结构不同：从“单一矿权”到“多元权益”。传统矿产的产权关系相对明晰。我国《矿产资源法》确立了矿业权与矿产资源国家所有权的二元结构，形成“谁勘探、谁开采、谁收益”的权责链条。城市矿的产权结构则高度复杂。退役设备作为“矿体”，内嵌在消费领域和生产领域的各类资产之中，其所有权首先属于原使用者，产权高度分散。更为关键的是，城市矿产的开采权与原所有者的处置权、回收企业的经营权、再生材料购买者的使用权，以及政府对环境修复和资源安全的监管权相交织，使权益分配更为复杂。

　　第三，供给机制不同：从“生产驱动”到“退役驱动”。传统矿产的供给由生产端决定，具有主动性、连续性特征，可以通过产能建设平滑调节。城市矿产的供给机制则完全不同，它由产品退役时间决定，具有被动性、间歇性、不可逆性三重特征。一台风电机组设计寿命20—25年，只有到达退役年限或因技术迭代提前淘汰，其蕴含的铜、钢、稀土才会进入城市矿产供给池。这意味着，城市矿产的开发必须建立“以退役定供给”的逆向规划，根据退役预测反向布局回收产能，否则将导致产能与原料的结构性错配。

　　第四，外部性特征不同：从“集中治理”到“分散管控”。传统矿产开发的外部性集中在开采和冶炼环节，特点是空间集中、污染源明确、责任主体清晰，环境治理可以针对特定矿区和企业实施点源管控。城市矿产开发的外部性则呈现完全不同的空间特征。回收的外部性高度分散，小作坊式的拆解可能发生在城乡接合部的任何角落，带来的负外部性空间分散、污染源隐蔽、监管成本高昂。更值得注意的是，城市矿产开发具有双重环境效应，规范回收可以大幅降低碳足迹。因此，城市矿产开发的外部性治理核心在于“治理体系”设计，即建立全链条、可追溯的监管制度，将回收行为规范化。

　　以构建城市矿产开发体系突破制度瓶颈

　　城市矿产开发面临的核心挑战并非技术问题，而是制度供给与资源特性之间的结构性错配。现有的制度体系本质上是为传统矿业开发的“集中型”模式设计的，面对城市矿产的“分散型”特征则会遭遇系统性摩擦。

　　第一，资源属性界定不清。大型能源与工业基础设施退役时，资产处置、环境修复、土地再利用等关系交织，缺乏清晰统一的法规进行规范。这主要由于现行法律体系尚未对“退役产品中的资源价值”设立独立的权益类别。第二，回收体系散乱。正规企业产能利用率不足，而小作坊却占据大量废旧电池回收市场。这一现象的深层原因在于，可回收资产退役时间的不可控性导致正规企业难以获得稳定的原料供应，形成了“间歇性供给”与“连续性生产”之间的结构性矛盾。第三，再生材料与高端制造之间存在“供需鸿沟”。新能源装备与高端制造对材料性能、纯度及碳足迹有严苛要求。从退役设备拆解、分类、检测到再生材料提纯的整套技术规范，与下游绿色制造标准存在明显脱节。其本质原因在于城市矿产从废弃物到再生材料的标准框架尚未建立。

　　城市矿产开发的制度设计，必须摆脱对传统矿业管理模式的路径依赖，应针对其资源特性的根本差异构建专门制度体系。第一，建立“社会建构型资源”的产权界定与管理制度。针对产权高度分散的特征，建议研究出台专门法规，将退役产品中的资源价值确立为独立的法律权益类别。建立“国家统筹、分级负责、市场运作、利益共享”的管理机制，明确各类设施退役的资源回收责任、环境修复义务与产权流转程序。配套建立全国性退役资产动态数据库，对具有战略意义的大型退役资产进行统一接收、规范处置与高值化利用。探索“退旧建新”挂钩政策，将传统能源设施绿色退役和资源回收情况，与新增新能源项目指标、电网接入等适当关联，形成激励相容的制度安排。

　　第二，构建“退役驱动型”的逆向供应链调度体系。针对供给被动、间歇的规律，必须从“生产驱动”转向“退役驱动”的逆向规划。应建立国家层面的能源基础设施退役预测与信息公开平台，根据各类设备的投运年限和技术迭代趋势，提前3—5年发布退役预测信息，为回收产能布局提供决策依据。推动下游新能源制造企业与上游回收企业、材料企业建立战略合作，通过定向回收、定点利用，实现“退役—拆解—再生—高端制造”的闭环与价值提升，以长期合约对冲供给波动风险。

　　第三，建立“逆向标准”体系，打通再生材料通向高端制造的“最后一公里”。针对标准逻辑失配的问题，组织产学研联合攻关，制定覆盖拆解、分选、再生、质检全流程并与国际接轨的国家标准。重点突破智能拆解、稀贵金属高效提取、再生材料性能提升等关键共性技术。依托区块链、工业互联网等技术，为每一批次重要再生材料建立全生命周期“数字护照”，实现来源可查、去向可追、碳耗可计、环境效益可证。在标准体系建设中，尤其要注重与欧盟碳边境调节机制等国际规则对接，将城市矿产的低碳属性转化为可交易的绿色资产。

　　第四，构建内外联动的城市矿产开发新格局。开发城市矿产不能只盯着国内的退役设备，还要放眼全球资源循环的大格局。一方面，在资源富集的海外地区探索就地转化城市矿产的体制机制，将报废“矿体”进行预处理，提取关键金属后再进入全球贸易体系，降低大宗原料的跨国运输成本。另一方面，借助边境合作区、综合保税区等平台，与周边国家合作设立城市矿产深加工基地，构建跨境产业网络。在帮助合作国家解决退役设施环境问题的同时，构建以我为主的全球绿色资源循环网络。

　　（本文系国家社科基金西部项目“周边外交视域下蒙古国转型发展30年研究”（22XGJ001）阶段性成果）