习近平总书记强调，“城市是人民的，城市建设要贯彻以人民为中心的发展思想，让人民群众生活更幸福”。人民城市理念坚持了以人为本的发展逻辑，体现了人民主体性和社会公平原则，不仅是城市建设的目标，更是中国式现代化的生动实践。应运而生的北京接诉即办城市治理改革，以12345市民服务热线为主渠道，重塑现代城市治理中的“政—民”关系，创新跨层级、跨部门协同治理模式，推动城市治理从单向管理走向双向赋能，为全球城市治理提供了中国经验和实践范式。

　　全球城市热线的兴起及模式

　　城市化进程与信息革命相重叠，是全球城市热线兴起的直接动因。一方面，超大城市人口规模庞大、社会结构复杂、利益诉求多元，如何突破“条块分割”的行政结构，快速响应、高效办理市民海量的利益诉求，成为全球城市治理的共同问题。另一方面，信息技术发展为提升城市运行效率和公共服务质量提供了基础。全球城市热线的广泛兴起，是以数字化转型提升城市系统治理能力的体现，旨在打造集约统一、高效协同、数据赋能的现代化城市治理体系。

　　现代一体化的“非紧急市政综合诉求”市民热线，源起于美国马里兰州巴尔的摩市1996年上线的311热线，其初衷是分流911紧急热线中的非紧急诉求，统一受理各类公共服务和政府事务诉求。此后，韩国首尔120茶山呼叫中心、新加坡“一服务”（OneService）平台、德国115统一政务服务热线以及中国12345政务服务便民热线等相继兴起。这些城市政务热线在技术支撑和表现形式上相似，都强调统一入口、多渠道接入，降低市民识别政府责任部门的成本，并借助数据平台实现分类派单（指定责任单位）、部门协同和绩效管理，为市民提供一站式咨询与投诉服务。

　　城市政务服务热线的底层逻辑是依托数智技术的协同治理体系，其以跨层级、跨部门的行政协同为核心，叠加跨地域协同和政府、社会、市场的协同，不同协同结构和组合形式构建了各国不同的治理模式。按照行政协同方式的不同，可分为横向协同模式、纵向协同模式和综合协同模式。美国311非紧急市政服务热线是横向协同模式的代表，即基于服务协议在同级机构之间建立服务承诺，部门之间主要通过契约化标准、数据共享和定期沟通协调实现协同治理。德国115统一政务服务热线是纵向协同模式的典型代表，由联邦数字化与国家现代化部负责统筹推进联邦、州和市镇的服务架构建设和跨层级协作，一站式提供涵盖这三级政府的政务服务事项。中国12345政务服务便民热线，以北京“接诉即办”为代表，是同时涵盖纵向协同和横向协同的综合模式，有着独特的治理逻辑。

　　北京接诉即办实践经验与优势

　　接诉即办的起点，是北京在基层治理中探索的“街乡吹哨、部门报到”机制，目的是打破条块分割和跨层级联动壁垒，解决城市治理中职能部门与街道乡镇权责不对等的结构性困境，把分散于各层级、各部门的治理资源聚合到具体问题的解决上。由此，北京接诉即办在价值理念、协同模式和治理逻辑、运行机制和服务目的、数字治理发展方向和实际效能上都有着实质性的创新，形成了独特的治理体系和制度优势。

　　在价值理念上，北京接诉即办是现代化人民城市建设的生动实践，强调将“以人民为中心”作为城市发展的根本价值遵循，让“政”的履职方向始终围绕“民”的需求展开；同时充分尊重人民群众在城市建设和治理中的主体地位，构建“政”与“民”共建共治共享的现代化治理新格局。北京12345市民服务热线对城市治理“政—民”关系的重构体现在三个层面：一是搭建城市治理中“政”与“民”的桥梁；二是拓宽便捷的诉求表达渠道，提升服务“民”的能力；三是加强跨部门跨层级跨领域协调联动，改造“政”的运行机制。

　　在协同模式和治理逻辑上，北京接诉即办不仅横向涵盖了所有政府部门，更有着独特的纵向协同模式和治理逻辑。与德国115统一政务服务热线的央地纵向协同不同，北京12345市民服务热线的纵向协同主要是从市、区向下贯通到街乡基层政府，纵向协同和横向协同共同落脚在基层治理。在这样的协同模式和治理逻辑下，协同机制与权责配置均以实际解决诉求和问题为导向，通过机制创新将各类诉求和矛盾纠纷实实在在化解在基层。

　　在运行机制和服务目的上，北京接诉即办坚持依法行政与“有诉必接”相统一，坚守接诉即办的底线和初衷。一方面，分类派单严格按照政府部门职责、内设机构职责和具体场景“三级诉求目录”和“五级派单目录”流转。另一方面，当复杂事项、新兴事项超出政府现有职责时，建立诉求派单异议处置机制和与编办的会商机制，不断优化行政职能的配置。

　　在数字治理发展方向和实际效能上，北京接诉即办把热线从行政化、工单化和绩效化的制度安排升级为“治理数据源”，通过对诉求数据的分析与预判推动未诉先办、主动治理及相关基层治理改革，提高了公众参与的政治效能感。接诉即办响应率、诉求解决率、群众满意率逐年提升，至2025年分别达到了100%、97.3%和97.7%，远超美国、德国等城市热线，形成诉求越多、数据分析越准、治理越有效、人民越信任的良性循环。

　　北京接诉即办改革的发展远景

　　北京接诉即办在协同治理的模式和广度、政务服务的范围和深度上，都远超其他国家的城市热线，是以市民诉求驱动超大城市治理的深刻变革。当前，进一步深化接诉即办改革，更需要不断健全相关制度机制，总结提炼北京经验和北京模式，向外开展国际对话与传播，向内辐射更多城市，推进中国12345政务服务便民热线的总体建设。

　　一是要加强国务院办公厅对全国政务服务便民热线工作的统筹协调。可借鉴德国115联盟构建全国统一的咨询服务体系，参考成员大会和各服务中心负责人、各州对接人交流协作机制的经验，健全城市间12345热线的交流协作机制，建立健全政务服务便民热线国家标准体系，推进各地技术标准、基础设施、运行模式的接轨。

　　二是要加强央地协同机制建设。北京作为首都，一方面应就涉及中央事权的诉求，健全与首都规划建设委员会办公室的衔接机制，更好服务首都功能的实现；另一方面，应健全与垂直管理的国务院有关部门的协调联动机制，加强“条”与“块”的协同联动和数据的属地归集，提高整体治理质效。

　　三是要加强京津冀区域内12345热线联动机制建设。可在三地热线一键互转的基础上，进一步创新公共服务成本共担机制、跨省市督办考核机制、数据共享和会商研判机制等区域内协同联动机制。

　　四是要大力发展数字行政，推动精细化、智慧化治理。依托一体化政务服务平台、大数据、人工智能等数字技术，完善政府受理、派单、办理、协同、督办、反馈、评价、研判的行政运行机制，推动形成精准感知、快速响应、闭环管理、源头预判的现代化城市治理范式。

　　五是要建立健全与北京市责任规划师制度的衔接渠道，进一步为基层治理赋能。北京市责任规划师制度是一套规划落实和基层治理有机融合的机制，应与12345热线的大数据分析和主动治理机制紧密衔接联动，带动多方共商、共建、共治，为基层治理提供更多优质的空间载体和更有韧性的承载能力。

　　（作者系中国社会科学院首都治理研究院国际比较研究部主任、研究员）