随着全球城市化进程持续推进，城市治理面临的挑战日益复杂。积极回应市民诉求、切实解决群众关切，已成为全球城市治理的重要任务。提升政府的回应能力，离不开政府各部门之间的高效协同。加强跨部门协作，有助于凝聚治理合力、提升回应效率，更加及时、精准地回应市民需求，让城市治理更有力度、更有温度。城市治理的回应性，既取决于政府的回应意愿，也取决于其实际回应能力，而这种能力又受到制度设计、政策整合能力和权责关系的深刻影响。

　　北京与纽约同为全球超大城市，为提升公共服务效能，两市分别建立了北京12345市民服务热线和纽约311非紧急市政服务热线（以下简称“纽约311热线”），依托热线电话搭建起接听市民诉求、感知社情民意、回应民生关切的治理平台。然而，相似的平台功能背后，两市在诉求办理效率上呈现出明显差异。数据显示，北京市民诉求的平均解决时间已缩短至5天以内，而纽约在2024年以前通常超过10天。这一差异为进一步考察两市热线平台背后的组织协作模式及其运行机制提供了切入点。

　　以协同治理模型为基础，结合超大城市治理实践，可构建涵盖领导力、制度安排和运行机制的三维分析框架，重点考察北京与纽约在以下三方面的差异。

　　领导力：行政导向与技术导向

　　北京12345市民服务热线的运行受北京市政府集中统一领导，具有明显的行政导向特征。2019年全面推行的接诉即办改革凸显了党建引领的核心作用，主要领导亲自推动改革落地，对堵点难点问题实施吹哨报到机制，建立每月点评会制度进行激励，基于市民回访数据对各部门回应表现进行考核评价。这种强有力的行政驱动有效整合了跨层级、跨部门的治理资源。

　　相比之下，纽约311热线更强调以技术创新推动服务优化，将技术基础设施建设作为重要着力点，提升了市民反映问题的便利性和公共服务的可及性。纽约311热线定位为集约化服务平台，纽约市技术与创新办公室此后持续推动系统迭代升级，引入客户关系管理系统并进一步拓展移动端服务。不过，诉求提交更加便捷，并不必然意味着问题解决更加高效，其实际成效仍取决于后续部门的协作与处置能力。

　　制度安排：整合框架与分散框架

　　北京围绕接诉即办改革建立了系统的制度体系。2021年通过的《北京市接诉即办工作条例》，从价值导向、领导体制、运行机制、考核评价和监督问责等方面，为诉求办理全流程提供了法治保障。相关配套政策明确办理时限，并将响应率、解决率和满意率纳入考核，强化责任落实，减少部门间推诿扯皮，推动市民诉求及时办理、有效解决。

　　相比之下，纽约311热线的制度安排相对分散，主要依托《城市行政程序法》《纽约宪章》等通用法律，以及针对热线中心与各职能部门签订的服务水平协议。这些协议对回应时限和服务质量作出了规定，但相关法律、规则与协议尚未充分整合为统一的制度体系，对跨部门协作的支撑相对有限，服务供给也因此呈现出一定的分割特征。

　　协作机制：跨层级联动与横向契约协作

　　北京通过“街乡吹哨、部门报到”改革，建立起跨行政层级的纵向联动机制。街道、乡镇在面对超出自身职责权限或处置能力的复杂诉求时，可通过“吹哨”召集相关职能部门，由职能部门按要求“报到”，开展现场协同处置。这一机制将自下而上的发现问题、推动协调与自上而下的资源下沉、行政统筹相衔接，推动治理资源向基层下沉，为解决跨部门、跨层级的疑难问题提供了有力支撑。

　　相比之下，纽约311热线主要依托服务水平协议，与各业务机构建立伙伴关系，形成以契约为基础的横向协作机制。通过明确服务标准和责任分工，这一机制有助于提升日常运行效率，强化部门履责意识。不过，在处理涉及多个部门的复杂诉求时，其协调过程仍较大程度依赖部门间的自主协商，跨部门统筹与联合处置的效率也因此受到一定制约。

　　综上所述，领导力、制度体系和运行机制三个维度的差异，共同塑造了北京以纵向联动为主、纽约以横向协作为主的两种模式，也为理解两市城市治理的差异提供了解释。北京的纵向协作模式通过党建引领、行政统筹、法治保障与跨层级联动，将诉求受理、部门协调和问题处置紧密衔接，有助于缩短回应时间，提升复杂诉求的解决能力。纽约则依托技术平台与契约化协作，提升了市民获取服务、反映问题的便利性，但由于全局性制度整合相对不足，跨部门协调成本较高，复杂诉求的处置效率受到一定制约。因此，技术平台的服务成效与其背后的组织协作能力密切相关，统筹协调与制度整合是提升政府回应能力的重要支撑。

　　政府回应市民诉求的能力，与其内部协作水平密切相关。数智时代的城市治理既需要数智技术支撑，也需要优化部门协调、明晰责任分工、完善机制设计。北京与纽约的比较显示，以行政整合为导向的纵向协作，在提升回应速度、解决复杂诉求方面具有明显优势；以技术为导向的横向协作，则在提升服务便利性和可及性方面表现突出。

　　未来，推进超大城市的数智治理，系统提升政府的回应性可从以下方面着手。第一，坚持人民城市理念，以市民需求为导向，统筹技术应用与组织改革。城市治理在引入数智技术的同时，应与优化治理结构、强化内部协作机制同步推进。将市民诉求能否及时回应、实际问题能否有效解决，作为衡量超大城市数智治理成效的重要标准。第二，强有力的政治领导与统筹协调是提升跨部门、跨层级协调能力的关键。通过完善自上而下的考核问责与自下而上的跨层级联动机制，推动部门资源与基层需求有效衔接，有助于缓解基层治理中的“碎片化”问题，提升复杂诉求的回应效率与协同处置能力。第三，制度化与法治化是保障协作长效运行的基石。通过健全法律规章和配套制度，明确权责边界与协调程序，将协作要求纳入日常运行和监督评价，为跨部门协作提供稳定、可持续的制度支撑。第四，立足本地制度环境，探索建立适应性协同模式。对于权力配置较为分散、行政统筹相对有限的城市，可着力完善服务水平协议、数据共享和常态化会商机制，增强协作规则的约束力与执行力。通过因地制宜的制度设计，推动城市治理能力、质量、效率与包容性共同提升。

　　（作者系清华大学社会科学学院教授；北京师范大学政府管理学院讲师）