党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，人民代表大会制度得到了毫不动摇的坚持和与时俱进的完善，不仅理论创新方面取得了长足进展，形成了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，而且在这一重要思想指引下的运行实践也取得了长足进步。人民代表大会制度在实践创新中所形成的具体工作制度就是这种历史性成就的重要体现和重大成果。

　　以制度分层理念认识人大具体制度

　　我国的制度体系分为根本制度、基本制度、重要制度三个层次。党的十九届四中全会指出：“坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。”党的二十届三中全会指出：“坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划、破立并举、先立后破，筑牢根本制度、完善基本制度、创新重要制度。”

　　这些论述从国家制度体系的总体层面明确了我国各大领域的制度分层，也给我们提供了在各领域进行制度分层的方法论指导。比如，在政治制度领域里，我们有作为国家根本政治制度的人民代表大会制度，有作为国家基本政治制度的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，还有最广泛的爱国统一战线，以及在这些根本政治制度、基本政治制度之下包含的若干重要制度。

　　如果把国家层面政治领域的制度分层方式运用于人民代表大会制度体系内部，就可以对其做一个具体的制度分层，以便进一步明确具体工作制度的层级位置。具体来看，人大制度体系的第一层无疑是作为国家根本政治制度和国家政体的人民代表大会制度本身；第二层是人民代表大会制度之下的重要制度（由于国家层面政治制度体系中的基本制度是专属于共产党领导下的政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度的，故此在人民代表大会制度体系内部不宜再设基本制度这一层次），包括选举制度、组织制度、会议制度、保证宪法法律实施制度、立法制度、监督制度、决定制度、（国家机关工作人员）选举任免制度、代表工作和代表履职制度、人大自身建设制度等；第三层可以称之为各项重要制度之下的具体制度，其中大多属于人大具体工作层面的制度，也可以称之为具体工作制度。我们现在称为工作机制、工作规则、工作方式、工作办法一类的规范性做法，基本上可以划入具体工作制度的范畴。

　　本文将这些具体工作制度直接称为人大具体制度。通过制度分层的理念来认识人大制度体系以及人大具体制度，可以使人大制度体系内部的层级划分更加分明、更加清晰，也更加具有统一性，从而更好地保障人大各项制度的协调有序高效运行。一方面，人民代表大会制度良好运行有赖于其下各项重要制度在有效实施过程中不断地守正创新，从而为人大制度整体的良好运行提供切实保障；而各项重要制度的守正创新，又有赖于其下各项具体工作任务在实践过程中能够不断形成诸多富有新意的具体制度，为各项重要制度的创新和良好运转提供切实保障。另一方面，正是不断创新形成的各项具体制度，为各项重要制度实施的守正创新提供了实践经验支撑，而各项重要制度的不断守正创新又为人民代表大会制度的良好运行提供了坚实基础。因此，把握人大制度体系内部根本制度、重要制度、具体制度三者之间的相互作用，是我们领会人大具体制度作用和意义的关键所在。

　　具体制度是开创人大工作新局面的有效抓手

　　近年来，人大制度在创新实践中已经形成了一系列获得广泛认可的具体制度。概括起来，集中体现在以下五个方面。一是基层立法联系点制度，以全国人大和地方人大常委会法工委设立的基层立法联系点为典型；二是参与式预算监督制度，以浙江温岭市人大参与式预算监督和广州市天河区人大参与式预算监督为代表；三是民生实事项目人大代表票决制度，以宁波市宁海县的相关实践为代表；四是人大代表联络站制度，以宁波市和北京市大兴区的代表联络站为代表；五是街道层面的民主议事制度，以街道议事代表会议制度和街道选民代表会议制度为代表。

　　党的十八大以来，在人民代表大会制度实践创新中所形成的具体制度还有很多。比如，仅在人大监督制度方面，就有人大代表约见国家工作人员、人大代表旁听庭审评议、人大代表参与备案审查、人大代表参与案件评查等具体做法，这些做法有的是在法律基础上由地方人大实践构建起来的具体工作制度，有的是根据法律精神在实践中探索建立起来的具体工作制度，都属于具体工作制度层面的创新，应该对其予以总结。此外，还有近年来兴起的行业和产业代表联系点制度也值得关注。比如，深圳在2019年率先设立人大代表行业和产业联系点，突破了传统“家站点”以选区或社区为支撑的属地化联系模式，将代表履职平台精准嵌入产业集群一线。目前，全市已设立25个市级人大代表行业和产业联系点、36个区级人大代表行业和产业联系点，每个市级联系点跨区设置1个联系片区，共联系行业协会60余家、企业1000余家，探索出一条以体制创新助力高质量发展、以制度优势助力提升产业治理效能的新路径。

　　新时代新征程，各级人大要以“八个必须坚持”为根本遵循，以坚持好完善好运行好人民代表大会制度、努力开创人大工作新局面为基本目标，以充分发挥人大保证全面有效实施宪法法律的重要作用、充分发挥人大在立法工作中的主导作用、充分发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用、充分发挥人大在密切同人民群众联系中的带头作用为首要重点。新时代新征程，在人大制度更加成熟、更加定型的历史背景下，要着力于运用好人大具体制度建设这个重要抓手，用以推动人大重要制度层面的守正创新，实现坚持好完善好运行好人大制度、努力开创人大工作新局面的目标任务。

　　加强具体制度建设是完善人大制度的重要任务

　　在人民代表大会制度更加成熟、更加定型的历史背景下，人民代表大会制度的理论创新与实践创新，人民代表大会制度进一步坚持完善的重点也主要聚焦在人大各项重要制度，尤其是这些重要制度之下的具体工作制度层面的创新上。这些具体工作制度层面的创新，究其实质，是对人大重要制度本身的丰富和完善，是各种重要制度在实践层面的创新和发展。习近平总书记提出全过程人民民主重大理念，正是在考察基层立法联系点这一立法工作具体制度中触发灵感并由此总结提炼出来的。该创新理论来源于具体制度实践的典型范例，给我们以极其宝贵的智慧启迪。

　　因此，人大制度体系中具体制度层面的创新、发展和建设，需要引起高度关注。对于这些具体制度，我们要深刻认识其对坚持好、完善好、运行好人大制度的重要意义。一是这些具体工作制度是各级人大在制度实践创新中坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的生动体现，是“三者有机统一”在人大制度运行实践创新中融会贯通的重要成果。二是这些具体工作制度是人大制度作为实现全过程人民民主的重要制度载体与全过程人民民主作为人大制度运行的本质特征，是两者紧密结合、相互作用的生动体现，是在党的领导下不断扩大人民有序政治参与的实践产物，是把全过程人民民主重大理念具体、现实地落实到加强和改进人大工作中的重要成果。三是这些具体工作制度对于在新时代新征程上进一步加强和改进人大工作具有非常重要的作用，是人大制度实践创新的重要策源地与生长点，也是进一步坚持和完善人大制度、加强和改进人大工作的重要着力点。这些具体制度的创新不但能够成为人大具体工作的重要抓手，而且能为更高层面的重要制度乃至根本制度与时俱进提供不竭的动力源泉和丰富的实践经验。

　　对人大制度体系中的具体制度，不宜做数量规划或者数量限制，而应从工作实际出发，在实践经验业已成熟的基础上建立某种具体制度，然后总结提高并加以推广。我们还应认识到，在人大重要制度层面之下的具体制度，也是可以区分为诸多更为细致的层次的。比如，在代表履职平台建设方面，不但可以有按照地域建立起来的各种“家站室点”，还可以有按照领域建立起来的行业和产业代表联系点；不但可以有实体性的代表履职平台，还可以有网络性的代表履职平台。比如，在参与式预算监督制度之下，可以有温岭的公众参与式预算监督，也可以有广州天河区的代表参与式预算监督，还可以有代表、专家和公众共同参与式的预算监督等。也就是说，在这些具体制度之下，可以有更为具体细密的工作制度，即具体制度的层次也是可以不断向下延伸或者不断横向扩展的。用更下一层的具体制度贯彻落实其上一层的重要制度，是我们经常运用的一种十分重要的工作方法。

　　综上所述，在人大制度体系建设中重视制度分层理念，对人民代表大会制度体系内部做制度分层的尝试，既可以帮助我们对人民代表大会制度体系内部的制度结构建立起比较明确的层次认知；也可以帮助我们与时俱进地把人民代表大会制度的着力点下沉前移，进一步聚焦在人大重要制度和具体制度层面。在坚持好完善好运行好人大制度的新时代新征程上，认真关注人大制度实践创新中不断涌现出来的具体制度建设，既是我们的职责所在，也是我们的优势所在。

　　（作者系北京市人民代表大会制度理论研究会原副会长）