城市更新是在城市建成区内开展持续改善城市空间形态与功能的活动。相较于增量时代旧区改造采用征收方式拆除建筑物、收回土地、异地安置被征收人的城市建设方式，存量时代的城市更新将采取与更新区域原权利人共存的方式来推动城市空间结构优化和品质提升。改革开放以来，尤其是土地使用权出让制度建立后，我国城市化区域的空间秩序已然建立，在此基础上的不动产物权也受到《民法典》的完整保护。从而，对既有的城市空间秩序进行更新，必将需要一套围绕法的安定性进行的制度变革，而这是行政法必须面对的现实课题。

　　具体而言，可持续的城市更新实践需要在行政法律制度层面放松现有城市空间规制，并提供促进新的空间秩序形成的法律机制。目前，北京、上海、深圳等地都已制定《城市更新条例》，国家层面亦在进行城市更新的立法。虽然城市更新主要是地方性事务，但制度变革的相关调整可能涉及国家层面的事权，对此须有充分的认识。

　　城市空间规制

　　亟待纳入更多弹性规则

　　城市更新是为了适应新产业、商业发展和居民居住需要，对建成区的城市布局、各类建筑物与基础设施进行用途变更或新建改建。在行政法上面临的问题是，城市的控制性详细规划对土地建筑物用途等方面的规制，已在法律层面显现出滞后性，导致在城市更新过程中，实施主体难以合法合规地开展建设行为。

　　城市控制性详细规划本是城市未来蓝图与现状的结合体，应当为城市更新预留建设空间。然而，我国城市控制性详细规划，尤其土地用途管制制度，形成并完善于城镇化快速发展的增量开发阶段，具有“静态管制”和“刚性实施”的特征，虽为城市发展提供了稳定秩序，却难以为新的社会需求提供制度接口。严格的控制性详细规划修订程序，固然有利于防范国有资产流失和公共利益受损，但也增加了城市拥抱技术和产业发展、提升居民居住条件的难度。

　　因此，在城市控制性详细规划中亟须引入弹性规划制度，突破单一刚性管控模式，推动规制弹性化，在法定底线上容纳差异化实践空间。作为建筑物用途变更许可的依据，控制性详细规划及其相关技术基准都应纳入弹性的规则，以适应经济社会发展的需要。《城市更新“十五五”规划》中提出规范空间复合利用，增强国土空间详细规划适应性，制定土地混合开发和空间复合利用的规划管控要求，正是对此的回应。

　　当然，控制性详细规划中的弹性规则需要由程序制度来保障其合理实施。与其他行政法领域相比，行政规划具有显著的裁量性特征，法规范密度明显偏低，弹性规则赋予行政机关更多的裁量空间，须由行政程序发挥正当性保障功能。

　　创新行政许可制度

　　城市更新需要在旧工业区、旧商业区、老旧居住小区（城中村）中激活城市存量资源潜力，盘活闲置低效的老旧厂房、商业办公用房、商品住房、公房等，甚至要对建成未竣工验收的烂尾楼进行合理利用。这就必然导致对建筑物用途变更许可和临时使用许可的制度需求。

　　在生成于增量开发年代的建设用地用途管制体系中，规划用地性质是建筑物使用全生命周期都必须严格遵守的条件。为防止土地价差的巨大影响，长期以来，规划部门对“符合规划用地性质”的理解也较为狭窄，在审查建设工程规划许可的建筑用途时，只有当建筑用途与用地性质高度一致，才认为建筑用途符合规划的法定条件。在建成区范围内，确因社会经济发展、产业布局调整、城市区域功能调整，需要改变一定区域内建筑物使用性质的，必须符合控制性详细规划的建设用地适建范围规定；涉及需要修改控制性详细规划的，按照控制性详细规划修改程序执行。

　　城市更新亟须改革行政许可制度来缓和这种刚性的用途变更制度。首先，作为城市人民政府对建筑物用途变更许可依据的控制性详细规划，将其纳入弹性规制，会使得建设用地性质与适建范围具有用地性质兼容的特性。其次，放松建筑物用途许可要件后，将带来行政裁量权扩张的问题，须通过对许可要件的进一步具体化，来规范行政裁量权的行使。应针对适建范围制定不同类型的裁量基准，既要规范用途变更行为的合法性，又要保证城市更新的灵活应用。实践中，已经出现了用途转换比例管控、正面清单以及公益用途优先等各种模式。最后，针对城市更新中的建筑物用途变更，须健全附条件审批以及临时许可等制度。面对紧迫的社会发展需求和更新需要，行政许可制度应有助于行政机关在用途变更审查中衡量更新的必要性，以及房屋用途改变后可能引发的法律秩序不稳定乃至不安全风险，作出兼顾空间有效利用与社会安全维护的决定。具体而言，附条件审批强调用途变更审查适用简化程序，通过对变更后的使用附加一定条件，实现快速审批；临时使用许可则针对闲置土地及建筑，在不改变产权归属的前提下，通过使用权、经营权的短期让渡，实现空间盘活。

　　重塑城市空间再生的行政过程

　　城市更新要求法律与政策为城市空间的再生提供制度平台，物业权利人、利害关系人、政府、市场（更新实施）等主体都可通过该制度平台完成利益交涉，并形成新的城市空间公共性。

　　首先，行政法应为城市更新规划与项目实施方案提供协调与重构更新空间内新旧主体利益的制度框架。这意味着应从行政过程的角度，而非事后权利救济角度，完成城市更新的使命。具体而言，更新规划过程与更新实施方案形成过程，构成了各方利益交涉的两个阶段。城市更新规划对原物业权利人旧利益、更新实施主体新利益进行合理分配，同时关注实现公共利益所需设施用地的具体落实。而城市更新项目的实施方案，作为搬迁、补偿、产权置换等具体协议的直接依据，须通过征询程序来获取物业权利人对更新项目的支持。方案征询与投票制度不仅通过民主程序促成更新项目内物业权利人和利害关系人就权利变换形成共识，而且为后续搬迁补偿协议、更新决定乃至征收决定提供有效依据。

　　其次，在城市更新的制度框架中，政府转变为指导、审核与监督的角色。与房屋征收与补偿由政府作出不同，城市更新采用私对私进行更新的方式，政府仅发挥编制更新计划与规划、审核更新方案、作出对极少数不同意者的单方更新决定、监督更新实施的作用。因此，在城市更新多元主体参与过程中，政府的角色在于更多考虑被更新对象权益的保护，并对城市更新的实施主体进行公法规制。政府应统筹协调各类存量资源，支持国有企业、民营企业参与城市更新，发挥街道、社区作用，建立居民、产权人、企业等多方主体参与机制。

　　最后，新的城市空间秩序形成过程中应注重保护原住居民的权益。可持续城市更新法律制度不仅应对物业权利人的财产权予以尊重，同时应对更新区域内原住居民的生活环境权益和历史文化进行保护，以此切实增强居民群众的获得感。在城市空间再生的制度平台中，原住居民作为更新决策的参与者，具有独立的法律地位。在自主更新中，作为原住居民主体的物业权利人更应成为更新程序的重要推动者。

　　（作者系华东师范大学法学院教授）