在国际关系研究中，围绕霸权国衰落之后国际组织是否能够存续的问题一直存在争论。从实践来看，霸权国美国退出国际组织（以下简称“退群”）成为国际组织目前最大的挑战。既有关于霸权国“退群”的研究侧重分析特朗普政府“退群”的原因以及“退群”策略的差异，但对霸权国“退群”后国际组织的应对与发展却关注较少。历史经验与理论启示表明，国际组织在霸权国退出后未必会走向衰亡，而是具有一定的韧性。准确把握国际组织韧性，有助于推进国际组织生命周期等研究议程，并为中国坚持多边主义、落实全球治理倡议提供智力支持。

　　美国“退群”的特点

　　相较于第一任期，特朗普第二任期期间美国的“退群”具有更鲜明的特点。

　　第一，美国“退群”是有计划、大规模和分批次进行的。早在2024年底，美国智库传统基金会就提出“美国必须将国际组织视为促进国家利益的工具，否则就应采取措施退出这些组织”。2025年1月20日，特朗普刚一上任，便签署行政命令宣布美国退出世界卫生组织以及应对气候变化的《巴黎协定》。2025年2月4日，特朗普签署第14199号行政令，宣布退出联合国人权理事会（UNHRC），终止向联合国近东救济工程处（UNRWA）提供资金和支持，并审查美国在联合国教科文组织（UNESCO）的成员资格。2025年7月，美国宣布退出联合国教科文组织。2026年1月，美国一次性退出66个国际组织，这些决定均可被视为第14199号行政令的延续与推进。

　　第二，美国的“退群”操作模式几乎完全无视法律和程序要求。2025年1月20日，特朗普在其签署的第14162号行政令中指示，美国退出《巴黎协定》的决定在通知发出时就应“立即生效”，同时美国根据《联合国气候变化框架公约》所做出的任何资金承诺也应被“立即停止或撤销”。这些表述意味着，无论相关国际法如何规定，美国在单方面发出通知后便不再履行任何义务。

　　第三，美国“退群”还伴随着对国内相关机构的打压或裁撤。特朗普政府在退出全球气候治理机制的同时，也在削弱美国国内负责环境保护与气候监测的相关机构，如美国国家海洋和大气管理局（NOAA）、美国环境保护署（EPA）等。在卫生治理领域，美国疾病控制与预防中心（CDC）、美国国家卫生研究院（NIH）等国内机构也经历了裁员、预算削减与机构重组。最引人注目的例子是，2025年7月1日美国国际开发署（USAID）被正式关停。特朗普政府削弱与打压这些国内机构，斩断了这些国际组织在美国国内的支持基础，起到一定程度的“釜底抽薪”作用。

　　国际组织对霸权国“退群”的应对

　　美国的“退群”行为，无疑将严重损害国际组织的正常运转与合法权威。然而，现实表明，在遭遇霸权国大规模“退群”所造成的危机时，国际组织并非被动陷入困境，而是具有一定的韧性。众多国际组织通过重构组织架构、扩展职能、构建外部资源网络等方式，不仅能够维系自身的生存，还能够成功抵制霸权国的不合理诉求。

　　韧性是一种“积极”的品质或能力，使得国际组织在面对霸权国退出这类外部不确定性时，能够实现核心功能的持续运转，并且能够保障自身长期可持续发展。具体来讲，国际组织韧性可以通过组织在面对外部威胁与冲击时的承受能力和适应能力两个方面进行衡量。承受能力指国际组织承受霸权国“退群”冲击，维持组织基本功能持续运转的能力。例如，联合国人口基金会（UNFPA）在美国退出后仍然坚持在多个国家开展计划生育和妇幼保健项目，并且开拓了“帮助各国应对人口结构变化”的新计划。适应能力则是指国际组织能够通过恰当的改革措施，降低自身在一段时间内的脆弱性，从而适应霸权国单边主义行动频繁的生存环境。例如，2018年以来，联合国教科文组织通过结构性改革，实现了资金来源的多样化，降低了对美国财政贡献的依赖，并在多个领域内取得了标志性成就，组织权威得到进一步巩固。

　　值得关注的是，国际组织的韧性是有差异的。一些国际组织的韧性较强。比如，联合国教科文组织在应对特朗普第一任期美国“退群”时，其财政和人员受到冲击较小。然而，另一些国际组织的韧性却较差，这些国际组织在美国“退群”后陷入危机。如世界卫生组织（WHO）在美国“退群”后面临着重大预算缺口。

　　国际组织韧性的影响因素

　　国际组织韧性主要受三个方面的影响。

　　第一，国际组织韧性受到组织自身对霸权国资源依赖程度影响。如果某种资源对国际组织的生存十分重要，广泛分布在国际社会的各个大国之中，则国际组织对霸权国的资源依赖程度就较低，韧性就较好。当前，国际组织的生存和发展不仅依赖资金资源，专业网络资源也必不可少。例如，联合国教科文组织被认为是“思想实验室、信息交流中心、国际规则的制定者和监督者”，智力合作网络是联合国教科文组织赖以生存的关键。2000年以后，相关智力合作网络的建设帮助联合国教科文组织克服了自身资源和行动能力的限制，扩大了资源分布的范围，提升了联合国教科文组织的韧性。如果某种资源对国际组织的生存十分重要，并且该种资源集中控制在霸权国手中，则国际组织对霸权国的资源依赖程度就较高，韧性就较差。例如，全球疫情警报和响应网络（GOARN）汇集了全球超过360家研究机构，是世界卫生组织搜集和共享国际信息的重要架构。然而，美国的合作机构在GOARN的占比超过10%，这就导致世界卫生组织的韧性较差。

　　第二，国际组织韧性受到霸权国退出后是否存在可用替代方案的影响。当前同一议题领域往往运行着一系列的国际制度，形成了所谓的机制复合体。国家不仅在单个国际组织内部，而且在国际组织所属的机制复合体中追求国家利益。如果机制复合体内部存在被退出国际组织的可用替代方案，被退出国际组织的韧性就较差。例如，联合国教科文组织是联合国系统内唯一在文化领域获得授权的国际组织，缺少有效的可用替代方案，这有利于联合国教科文组织在美国退出后维持欧洲国家的支持。相比之下，在预防、防范和应对传染性疾病的全球融资方面，世界卫生组织面临着联合国儿童基金会、世界银行等机构的有力竞争，并且发达国家更加偏好由世界银行管理相关融资机制。基于此，在美国退出后，许多欧洲国家也借机削弱了对世界卫生组织的支持。

　　第三，国际组织韧性受到国际组织内部决策结构的影响。国际组织内部并非“铁板一块”，如果组织内部各部门的目标和利益无法达成一致，并且各部门之间缺少明确的等级制结构，那么国际组织将难以通过改革适应外部环境的变化，其韧性就较差。例如，世界卫生组织的区域分权结构阻碍了其可持续筹资改革。2020年美国首度“退群”后，世界卫生组织发起了可持续筹资改革。2022年第七十五届世界卫生大会上，成员国通过决定，同意增加评定会费以促进世界卫生组织的财务可持续性。但是，世界卫生组织各区域办公室在财政预算的制定过程中具有较大的话语权，他们主动接洽出资方以谋求有利于本区域的资源，导致可持续筹资改革未能有效改善世界卫生组织整体的财务状况，使世界卫生组织在美国再次“退群”后陷入被动境地。 

　　（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授；复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生）