纵观国际关系理论研究，依托国际制度构建起来的核心解释框架，仍存在较大理论增长空间。国际制度在现实主义框架下仅被视作权力博弈的客体与实施工具，新自由制度主义将其定位为调和无政府秩序、约束权力竞争的中介机制，而建构主义则把它归为规范与理念的载体。总体而言，国际制度极少像国际体系结构和共有观念那样，被当作构建理论解释框架的独立外生变量。与此同时，国家将国际制度视为权力作用的对象、权力实施的工具和权力生成的来源，这种复合现象需要被系统地描述和解释。制度方略理论便是依托中层理论框架，以现有国际关系宏观范式对国际制度开展阐释的基础之上，进一步回应这一复杂议题的理论尝试。

　　制度方略理论反映权力关系属性

　　主权国家采用多种手段实现对外政策目标，这些手段早在20世纪80年代便被学者总结为方略，且相关研究主要聚焦在经济方略上。借鉴方略和经济方略的相关研究，可以得出制度方略理论是指代表国家的行为体运用国际制度处理国际事务，以实现对外政策目标的策略、方法和技巧。制度方略正是方略在制度领域的具体体现。制度方略理论的核心内涵反映的是国家与国际制度间产生的复杂权力关系。国家如何处理与国际制度的关系，本身就带有国家的目标性和意图。在现有研究基础上，结合国际关系现实，国家与国际制度的权力关系可归结为五类：创建、参与、改革、退出和破坏。

　　第一类创建，即国家主导新建国际制度。在国际秩序的初始阶段或变革期，创建更加常见。创建国可能完全控制所建立的国际制度，或在该制度中拥有较其他成员更多的权力，尤其是组织决策权和规则制定权，如美国在IMF中的重大决策否决权。创建是获得国际制度性权力的重要方式，但需要雄厚的国家核心能力。

　　第二类参与，即参与创建国际制度和接受既有国际制度，以求进入其中。一国参与国际制度，可获得体系内普通成员国的法定基础权利，如在特定领域的资源分配、规则制定、问题治理等权力。为此，参与国需要具备的核心能力包括国际制度学习能力、外交谈判能力和国内制度调适能力。

　　第三类改革，即参与的更高级阶段，是指国家不仅进入国际制度，还积极推动国际制度的变化和发展。改革会在特定领域为推动国带来更多政策话语权和利益分配权，但亦会遭到既得利益国的阻挠。因此，改革需要更强的国家核心能力支持，如发起改革的议程设置能力、制定改革方案的制度设计能力、推动改革的共识凝聚和国际动员能力。

　　第四类退出，即国家主动终止在国际制度中的身份角色、权利义务和责任承诺。退出可用于规避在国际制度中的过多责任或负担，也可被用作一种威胁，用以表达不满并谋求变革。大国的退出还可影响特定国际制度的功能，降低该国际制度和相关主导国家的国际合法性。退出的实施既可能是单边的（如美国特朗普政府退出多个国际协定），也可能是通过双边或多边协商（如英国依据《欧盟条约》第50条完成脱欧谈判）。

　　第五类破坏，即特定制度无法正常运转，进而影响与该制度密切相关的国家。破坏包括两种具体情形：一是运用国家在特定国际制度中的地位和影响力，阻碍国际制度功能的正常运行或改革的推进；二是对其他国家或国家集团主导建立的国际制度进行抵制，试图阻碍这些制度的创建或发展。破坏通常使用消极实施手段，如使用否决权、减少会费资助、绕开既有规则进行“长臂管辖”等。

　　制度方略理论的权力关系工具

　　当国家与国际制度建立联系后，国际制度便可能成为国家间建立权力关系的工具。在自利性和冲突性两个维度下，制度方略理论的实践手段可区分为五类：利他、合作、诱陷、强迫和排他。

　　第一类利他，是指让他国通过特定国际制度获得利益而不求相应回报。在现实主义的权力逻辑下，利他策略似乎不存在，但随着特定国际制度自主性的增强，其设定的规范性目标或原则对国家的行为产生影响，从而使利他行为和策略成为可能。

　　第二类合作，是国际关系的一种基准形态，也是更为中性的策略。一般而言，国际制度合作即国家就相关目标和责任义务分配达成共识，在平等自愿的基础上共同创建国际制度、维系特定国际制度的功能和权力结构或推动既有国际制度的改革。

　　第三类诱陷，是指权力实施国通过与目标国创建新的国际制度，或使目标国进入其已主导建立的国际制度，从而使目标国陷入相对不利的地位。诱陷策略的冲突性较低，国际制度会掩盖实施国的真实动机，且权力实施国通常以利相诱，拥有较为高超的共识凝聚、规范塑造和议程设置等技巧。

　　第四类强迫，是指权力实施国通过操纵既有国际制度使目标国的利益相对受损或面临受损的威胁，从而谋取自我利益和对外政策目标。强迫可进一步划分为协商式和单边式。

　　第五类排他，是指权力实施国通过强制或非强制的方式将目标国排除于既有或新创建的国际制度。排他包含两种具体方式：选择式排他和驱逐式排他。选择式排他指在国际制度创建或变迁过程中，选择性地将一些国家纳入其中，从而间接排除其他国家。驱逐式排他则是指直接通过强制性方式将目标国排除出既有国际制度。

　　中国的“三位一体”制度方略

　　在国际秩序的动荡变革期，中国奉行的人类命运共同体理念，体现了和平导向、合作导向的国际权力观。这种权力观已在中国国际制度方略中得到体现，即积极参与主流国际制度、接受主要国际规则、主张大小国家一律平等、多以利他和合作策略构建国家间关系。中国国际制度性权力的培育需要更加立体和多元的方略，至少从中国与国际制度间的关系这一层面而言，可考虑“改革—创建—退出”三位一体的策略体系。

　　第一，推动现有国际制度改革仍将是中国国际制度策略的核心。通过改革，使国际制度更加客观地反映国际政治经济现实的变化，提升中国在现有国际制度内的组织决策权和规则制定权。同时需注意：改革以实力增长为基础；改革的对象不仅限于国际机构，国际规范的调整同样重要；改革需在维护多边主义的前提下推进。

　　第二，创建策略将愈发占据重要位置。制度创建易于发生在制度空缺和制度危机两种情形下。在当前国际体系高度制度化的背景下，制度重叠和制度冗余现象显著，创建易诱发制度间或主导国家间的竞争，同样需要谨慎使用。亚洲基础设施投资银行的成功创建为此提供了宝贵经验。

　　第三，退出策略不应被忽略或避而不谈。退出可被用作功能性手段规避不合理负担，也可作为威慑性工具表达诉求，更可作为战略性机制保证策略体系的完整性。退出策略是大国国际制度方略体系中的重要内容，不可滥用，亦不可缺失。

　　（作者系南开大学周恩来政府管理学院教授）