县域既是数字中国建设落地见效的“最后一公里”，也是智慧治理从顶层政策设计转化为乡土治理实效的核心场域。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，以新质生产力赋能国家治理现代化成为时代主线，县域智慧治理正式从基础设施增量建设转向数智赋能存量提质增效的全新发展阶段，其战略定位深度内嵌于数字中国建设总体布局与“人工智能+”国家行动框架之中。

　　县域智慧治理的数字悬浮困境

　　当前，全国2846个县级行政区基本搭建了网格化管理、政务大数据、线上民生服务等数字化平台。根据赛迪调研数据，全国县域智慧治理平台建成覆盖率已超95%，但常态化实际使用率不足45%，超六成县域存在多系统重复建设、数据壁垒林立等问题，数字悬浮已成为制约县域治理价值释放的堵点。

　　数字悬浮样态具体表现为：一是平台功能悬浮，技术本位异化。自上而下的标准化平台建设模式大多照搬城市治理场景设计，未能适配县域城乡二元结构下的本地化场景，基层网格员被迫重复填报多套线上台账，线上打卡替代实地走访、表格报送替代线下治理的数字形式主义频发，平台陷入“重上线、轻运维、重考核、轻实用”的悬浮困境。二是数据运行悬浮，要素联动虚化。条块分割的治理格局下，公安、民政、人社、农业、应急等部门业务系统接口不兼容、数据标准不统一，人口、不动产、特殊群体等核心治理数据分散沉淀于各垂直部门，县域治理驾驶舱仅能实现数据可视化展示，难以借助人工智能开展跨领域关联分析与风险预判，基层一手数据向上归集后长期闲置，无法回流赋能乡镇村居精细化治理，各类治理要素难以实现协同整合，并陷入数字空转、效能折损的治理困局。三是治理权责悬浮，制度赋能乏力。数字化任务自上而下不断下放，但审批权限、财政保障、跨部门调度资源未能同步下沉，基层仅有信息上报、网格巡查义务，缺乏突发事件处置、矛盾纠纷协同化解的法定权限，数字化平台异化为任务传导与考核问责工具，治理决策权向上集中，基层丧失数智治理自主运作空间，配套规制支撑不足，造成政策落地梗阻。四是主体能力悬浮，普惠供给受限。一方面，县域高层次大数据、人工智能专业人才稀缺，基层干部仅具备基础平台操作能力，无法深度挖掘数据治理价值；另一方面，农村老年人等特殊群体数字素养偏低，难以熟练使用线上便民服务端口，数字公共服务均等化触达不足。

　　从微观维度看，数字悬浮持续加重基层履职负担，催生数字形式主义。多平台重复填报、高频次线上考核大量挤占基层干部入户走访、矛盾调解、民生帮扶的时间，数字化减负工具反向异化为基层加压枷锁，不断消解基层干部参与智慧治理的内生动力。从中观维度看，数据孤岛与平台碎片化加剧部门协同壁垒，县域在应对自然灾害、公共安全事件、基层治理难题时依旧各自为战，智慧治理全域统筹、精准调度的制度优势难以发挥，直接阻碍城乡基本公共服务均等化改革进程。从宏观维度看，数字悬浮偏离数字中国建设顶层设计初衷，大量财政数字化投入未能转化为民生福祉与治理效能，既造成公共资源浪费，也弱化群众对数字治理改革的认同感；城乡“数字鸿沟”持续拉大，制约新质生产力在县域落地生根，违背“人工智能+”行动普惠共享、赋能基层的战略定位，不断侵蚀国家治理现代化的县域根基。

　　县域数字悬浮是技术供给模式、科层考核制度、要素资源配置、乡土治理文化等多重因素耦合作用的结果。一是技术单向嵌入的供给模式存在先天缺陷，上级统一部署的标准化数字化方案缺乏县域本地化改造弹性，技术供给与基层差异化治理需求错位，直接导致平台功能悬浮。二是压力型科层考核机制以平台上线率、数据填报率、系统覆盖率为核心评价指标，倒逼地方重建设、轻运营，数字化建设沦为向上完成考核的政绩载体。三是我国算力资源、高端数字人才持续向中心城市集聚，数据要素难以盘活、基层主体数字能力短板凸显。四是基层长期习惯于线下动员、现场处置的治理模式，对算法治理、线上协同的新型治理方式存在认知惯性，数智技术嵌入缺乏本土治理文化适配土壤。

　　县域智慧治理的提质增效

　　平台功能适配：以集约化人工智能治理中枢与重塑绩效考核评价体系，纾解平台悬浮。依托市级统筹通用政务大模型与一体化治理驾驶舱，各县域围绕人居环境整治、防返贫监测、森林防火等本土高频治理场景开展轻量化二次开发，归并整合分散政务应用端口，借助人工智能自动数据抓取、智能核验替代人工重复台账填报。优化数字化考核评价体系，将平台实际使用率、基层减负成效、群众办事满意度纳入核心考核指标，杜绝数字形式主义，让智慧平台回归基层治理工具本位。

　　数据要素适配：依托全域数据流转与基层共建共治共享，化解数据悬浮。以数据要素市场化配置改革为抓手，搭建县域统一公共数据资源池，借助人工智能技术完成跨部门数据融合治理，统一政务数据采集、脱敏、共享标准。构建“省市算力统筹、县域属地管理、村居场景应用”双向数据回流机制，依托算法模型开展基层风险预判、惠民政策精准推送，严格落实算法备案、数据安全保护相关制度，在安全可控前提下充分释放数据要素治理价值。

　　治理权责适配：以政务流程再造与县乡事权下沉，破解权责悬浮。按照权责对等原则，将高频民生审批、基层应急处置权限下沉至县乡两级，依托一体化智慧平台搭建跨部门线上协同工作机制。删减各类线上过程类考核指标，聚焦矛盾化解率、公共服务覆盖率等效能指标优化考核导向，坚持党建引领，将网格化治理、基层群众自治嵌入数智治理权责链条，构建多级联动、权责清晰的县域协同治理格局。

　　治理主体适配：以分层数字能力培育与适老化服务创新，消解主体能力悬浮。这既要面向基层公职人员开展人工智能治理工具、大数据研判专项培训，培育县域本土数字治理人才；又要不断优化政务服务适老化创新，设置方言智能服务终端、村级数字便民引导岗，保留线下兜底办事窗口，帮助老年人、低数字素养群体便捷享受智慧政务服务，构建政府主导、社会参与、全民共享的多元数智治理格局，打通数字中国建设在县域落地的“最后一公里”。

　　（作者系中共天津市委党校社会学教研部（应急管理培训中心）教授）