中国城市发展进入由大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的新阶段。“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，确立了城市发展的价值坐标，也揭示了人民城市根基所在：城市建设的最终评判权在人民手中，治理效能的终极检验标准在群众感受之中。民情基建，是将群众诉求转化为公共需求、把公共需求转化为决策依据，再以群众实际感受校准决策的制度基础设施。实质上，民情基建是一种制度能力，其目标是将分散、即时、带有个体视角的诉求，转化为较为真实、完整、具有公共价值的需求，并推动这些需求进入规划、政策、项目和预算。它关心的不是收集了多少数据，而是问题有没有判断准、资源有没有投放准、政策实施后生活有没有改善。其基本过程包括感知、核实、归因、排序、决策和反馈。每一个环节都需要组织、规则和专业能力支撑。

　　如果说道路管网是城市的硬件，那么民情基建就是人民城市的软件，它决定了城市治理能否真正读懂人民生活、回应生活、改善生活。资源越有限，越需要分清普遍需求、困难群体的基本需求和城市长远发展的需要。只有形成可靠的民需判断，存量提质增效才不会失去靶心，精细治理也才不至于停留在技术层面。换言之，没有民情基建的精准支撑，人民城市就会失去“人民”根基，变为没有方向的技术空转。

　　在平台基础上

　　目前，各地已经建立各种政务热线、信访系统、网格平台、政务服务平台和城市运行平台。这些平台都有明确用途。它们主要解决信息从哪里来、事项交给谁、是否按时办结等问题，基本单元通常是一张工单或一个事件。但对决策者来说，办结一张工单还不够，他们还要知道不同渠道的诉求是否指向同一问题，问题是偶发还是反复发生，现有政策为何没有奏效，有限资源应该先投向哪里。现有平台在这些方面缺少相对稳定的工作机制。民情基建要补的正是这一环。热线、网格和政务平台主要解决民情“进得来、转得动、办得完”的问题；民情基建重点解决民情“看得准、研判清、进决策、见实效”的问题，它以公共问题而不是工单为基本单元，工作重点从派发办理转向核实、归因和决策转化。现有平台通常由承办部门负责，民需研判则需要属地、行业部门、规划财政部门和群众共同参与。评价标准也不同：平台主要看响应率、办结率和满意率；民情基建还要看同类问题是否减少，服务是否真正可达，资源布局是否得到调整。如果说现有平台解决了民情“有没有”的问题，民情基建则要解决民情“准不准”的问题。从“有数据”到“有判断”，从“能办结”到“能决策”，这是人民城市从“建起来”走向“建得好”的关键一步。

　　因此，建设民情基建不是再立项建设一个“大而全”的平台，也不是要求基层重新采集一遍数据，而是在现有系统之上统一问题编码和归并规则，建立必要的数据接口；在线下形成跨部门研判、需求确认、决策准入和效果复盘程序。技术用于寻找线索，公共判断仍由具体负责的部门和人员作出。这样既能利用已有基础，也能避免增加新的数字负担。民情基建的核心，是让人工智能服务于人的判断，而非用算法遮蔽人的需求。

　　关注从民诉到民需的三类偏差

　　首先，将表达数量当成需求轻重。投诉量反映表达行为，并不天然代表问题的重要程度。熟悉渠道、表达能力强的人更容易进入管理者视野；独居老人、残障人士、困难家庭和流动就业人员可能因为不会表达、不便表达，或者认为反映了也没有用而保持沉默。如果简单按数量和网络热度排序，就会把“声音大”误判成“需求重”。

　　其次，将一个完整的问题拆成若干部件。群众反映的是生活中的具体困难，其成因常常跨越部门边界。老旧小区停车难，可能涉及车位、道路、公交、物业和居民协商。现有机制通常按照职责分办，每个部门完成自己的环节，却较少对完整问题负责。工单分得越细，有时反而越难还原群众真实需求。群众生活中的“一件事”，在行政体系中往往被切割为“多个件”。民情基建要重建的，正是这种“以事为中心”的问题还原能力。

　　最后，将程序闭环当成问题解决。及时响应和限时办理十分必要，但一些事项经过解释、转交或现场处置后，问题仍在同一区域重复出现。如果考核只盯着办结率和即时满意度，容易以一次处置掩盖长期问题。服务点建成后是否顺路、价格能否承受、公共空间改造后老人和儿童能否安全使用、老旧小区更新后有没有稳定运维，这些才决定人民的实际感受。

　　总之，民诉是重要的原始信号，但不能未经处理直接将其等同于民需。民诉通常是个体的、即时的，公共决策则要兼顾整体、公平和长远。既不能因为群众表达不够专业而忽视诉求，也不能简单以投诉量代替公共判断。民情基建要做的，是从这些原始信号中提炼出能够支撑决策的公共问题。

　　立足现有基础

　　近日，中共中央、国务院印发《关于加强新时代社会工作的意见》，提出“完善群众诉求响应办理机制，推动社会工作数智化”。这一意见为民情基建提供了更加明确的指南。当前迫切需要完善的工作机制包括以下方面。

　　第一，完善主动发现机制。热线、信访、网络留言仍是重要入口，同时还要结合干部走访、社区议事、服务使用数据和风险排查。对弱表达群体，应明确基层联系和服务转介责任；对基本民生和安全事项，不能只看投诉频次。民情分析还要下沉到社区和具体人群，及时发现总体指标达标、局部服务不足的情况。

　　第二，建立专业研判机制。原始诉求进入研判后，先去重并核实事实，再将不同渠道的同源问题归并起来，结合现场情况和业务数据分析成因。确定优先序时，要综合基本民生、安全风险、受益范围、公平程度和实施条件等因素。每项拟进入决策的民需，形成一张简明任务单，说明问题是什么、影响谁、为什么发生、可以调动哪些资源、建议采取什么措施、用什么指标验收。行业部门、属地和群众代表共同复核，能够减少单一部门视角造成的误判。

　　第三，建立决策转化机制。民情分析如果只形成报告和看板，很难完成转化。个案要明确责任和时限：同类问题在一定区域、时段或群体中出现，应形成专项任务；涉及政策标准、空间布局和财政投入的事项，要进入党委、政府专题研究，比如北京的“每月一题”。可按季度形成民需清单，并在年度城市体检、城市更新项目储备、民生实事遴选和预算编制中集中转化。针对连续反复发生的同类问题，启动政策复盘，不能用重复派单代替源头治理。跨部门事项尤其需要明确牵头责任。可以由分管领导协调，由一个部门对问题负责整体解决，其他部门按职责提供资源。街道社区应有提出政策调整和资源统筹建议的正式渠道，但不应承担超出权限的协调责任。

　　第四，建立效果校准机制。每项纳入民需清单的政策和项目，在启动时就应说明服务对象、问题基线和预期结果。评价除了看进度和办结情况，还应选择少量与生活直接相关的指标。项目完成三个月或六个月后进行回访。使用率低、问题反弹的，要分清是需求判断有误、方案不合适，还是运营机制没有落实，并据此调整。效果返回需求端，整个链条才算真正闭合。

　　城市是一个复杂的有机生命体，群众需求也在不断变化。“城，所以盛民也；民，乃城之本也。”人民城市建设不能建立在对需求的想象上，也不能停留在对个别诉求的被动响应上。将千家万户的生活感受转化为公共问题，把真实民需转化为规划、政策、项目和预算，是城市治理从粗放走向精细的重要一步。夯实这项基础，就是夯实人民城市的根基；打通这一链条，就是打通治理与生活的血脉！

　　（作者系中国人民大学吴玉章讲席教授）