新一轮科技革命和国家治理数智化转型加速演进，用于人工智能训练、推理、应用和治理的算力需求呈现爆发式增长。国家数据局统计显示，2024年初中国日均Token消耗量约为1000亿，而截至2026年3月，该数字已突破140万亿，增长超过1000倍。接下来，智能体AI、世界模型、具身智能以及一系列未来产业将进入加速发展阶段，人工智能的运行范式将随之从“对话模式”切换到“全天候执行模式”。

　　“新型基础设施”呈现独特意涵。与此相对应，算力需求结构亦将从以训练算力和短时推理算力为主，逐渐扩展为支撑复杂任务持续运行的长期在线“行动型算力”。这不仅预示着算力需求量将很快迈入尧级时代（Yottascale Era），而且对算力供给模式、算力网络形态以及算力治理结构提出了新的更高要求。有鉴于此，算力作为数智时代“新型基础设施”的战略地位日趋凸显，算力不仅驱动人工智能技术的创新和发展，也为国家治理、社会运行、城市管理、公共服务、产业发展乃至关键领域的国际竞争提供关键支撑。

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出加快构建现代化基础设施体系，并强调“适度超前建设新型基础设施”，重点推进信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施等建设与集约高效利用。所谓“新型基础设施”的“新”不仅体现在技术形态上，相较于传统基础设施，算力等新型基础设施在政治属性、治理生态与国家能力意义上呈现出独特意涵。在数智时代，算力网络直接关系到国家的治理效能、信息安全、科技竞争和AI主权，成为数智时代的新型战略资源，建设已经超过单个企业的供给能力，而需要国家通过“适度超前建设”进行前瞻布局，并储备战略“冗余”。从政治学角度来看，算力建设不仅是国家推进基础设施高质量发展的顶层设计，更是依托新型举国体制优势把握“人工智能发展与治理主动权”以及推动国家能力升级重构的重要举措。算力已经超越新质生产力的要素性质，成为国家能力的组成部分和重要表征。

　　算力建设以梯度形态展开。“十四五”以来，中国算力基建取得长足发展。截至2025年6月底，我国计算设备算力总规模已达962EFlops，其中智能算力规模达782EFlops，两项均位列全球第二。应该认识到，现代算力体系并非单一的计算资源，而是由计算力、运载力与存储力一体化协同构成的网络体系，其运行依赖于算、网、存之间的高度融合与整体优化。在该过程中，国家通过顶层设计、超前规划、跨域协同、标准引领、碳效提升等路径促进算力资源的空间调配和结构优化，逐步构建起国家算力治理生态，形成持续推动算力高质量发展的能力支撑体系。

　　当前，中国算力发展可以概括为三个关键阶段。第一阶段是从概念提出到统筹布局，首先是政策层面开始将算力从传统的IT设施中剥离，赋予战略性的新定位。2021年5月，国家发展改革委等四部门联合印发《全国一体化大数据中心协同创新体系算力枢纽实施方案》，提出“东数西算”工程，标志着国家通过顶层设计来布局全国算力一盘棋。第二阶段是工程落地与深度融合。2022年启动建设国家算力枢纽节点，并规划了10个国家数据中心集群，全国一体化算力网络进入正式实施阶段。2023年，工业和信息化部等六部门联合印发《算力基础设施高质量发展行动计划》，提出了到2025年在计算力、运载力、存储力以及应用赋能等方面的具体建设目标，推动“算存网”深度融合。第三阶段是超前建设和协同优化。2024年以来，政策重点转向超前布局、算力服务泛在化以及算电协同。2024年《政府工作报告》明确提出要“适度超前建设数字基础设施，加快形成全国一体化算力体系”。2026年《政府工作报告》提出实施超大规模“算电协同”新基建工程，推动规划协同、运行协同和电碳协同，这标志着中国算力基础设施进入以“高效、低碳、普惠、协同”为目标的高质量发展新阶段。当前，提出“适度超前建设”的新型基础设施发展战略，体现了新型举国体制在加速主义技术革命时期的适应性治理。其核心并非简单扩大算力规模，而是通过算力供给侧结构性改革，以突破未来国家治理、产业发展、技术竞争以及关键历史节点中可能面临的算力瓶颈。该战略体现了传统国家能力在新技术革命中的拓展，即国家不仅通过提前布局基础设施来支撑人工智能发展，而且通过构建算力发展生态来塑造科技发展主导权、提升国家治理现代化水平以及增强全球治理话语权。

　　“算力主权”建设是国家能力的新场域。从全球政治经济格局来看，随着人工智能成为全球科技竞争的核心领域，算力基础设施逐渐成为比拼国家能力的新型场域。全球主要科技大国同样重视算力能力建设，加快构建“算力主权”。经济合作与发展组织（OECD）于2023年发布政策报告《构建人工智能国家计算能力的蓝图》，为成员国提供首份算力能力建设的战略框架。与此呼应，加拿大政府在2025年颁布《主权人工智能算力战略》，推动建设自主可控的公共超级计算基础设施，以提升其在全球AI创新体系中的竞争地位。与此同时，发展中国家也不甘示弱。印度政府以“印度AI使命”为蓝图，借助算力基础设施寻求AI主权、机遇与韧性。中东国家如阿联酋正与多家国际科技企业合作，建设超大规模AI计算中心，争取在新一轮科技革命浪潮中找到自身的节点位置。由此可见，新一轮科技革命浪潮下，算力已然超越人工智能要素属性，作为新型基础设施的战略性地位日益成为共识。即便是自由市场经济体，也开始意识到国家在规划和引导算力发展方面的关键作用，并积极部署国家层面的算力新基建。

　　当前，人工智能发展本质上已不再是“最强单点”的竞争，而是“最优系统”的竞争。构建协同运行、动态平衡、充满活力的国家算力治理生态，已成为各国保持智能技术持续演进和加速迭代的决定性因素。放眼全球，并非所有国家都有能力为本国企业和居民提供稳定、高效且低成本的算力资源。算力鸿沟（compute divide）将日渐成为制约全球不同国家层面和国内不同区域层面协调发展的关键梗阻。作为全球少数具备构建完整算力治理体系的国家，我国不仅致力于打造以计算力、运载力与存储力一体化协同网络，保障本国公共部门、科研机构、创新企业获得稳定持续的前沿算力，还将算力发展嵌入国家治理体系之中，支撑中国式现代化进程中的制造强国、网络强国与数字中国建设。未来，中国将强化算力优势转化为治理效能，推动算力扩展与政府治理效能、社会福祉提升和绿色低碳之间建立起正向关联。同时，作为算力大国，中国还可以通过算力基础设施援建、数据中心共建、算力服务出海等方式，帮助全球南方国家提升算力能力，促进人工智能成为全球公共产品。

　　概言之，“十五五”规划提出的中国式现代化基础设施体系，标志着中国算力建设进入高质量发展的新阶段。与传统基础设施相比，算力等新型基础设施建设不仅关系到经济增长，也关系到国家能力、制度竞争力和国际领导力，而且具有更强的网络性、公共性和战略性。加快算力生态体系建设，从算力大国迈向算力强国，不仅有助于“牢牢把握人工智能发展与治理的主动权”，而且能够加速推动国内治理数智化转型和构建国际数智命运共同体。

　　（作者系复旦大学社会科学高等研究院副教授）