“十五五”规划建议将“深入推进数字中国建设”纳入“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”的战略部署，为推动我国数字经济高质量发展明确了方向。据国家统计局数据，2025年我国数字经济核心产业增加值超过14.7万亿元，占GDP的比重提升至10.5%以上。数字经济已成为国民经济的重要支柱，但制度供给不足、治理框架滞后等问题也日益凸显。从经济学视角厘清数字治理的内在逻辑，总结中国的制度探索，对于完善治理体系、释放发展潜能具有重要意义。

　　数字经济治理制度创新的逻辑起点

　　现行经济治理体系建立在有形资产和物质生产的基础上，其核心调节机制是价格信号。数字经济的运行逻辑与此不同：生产要素是可无限复制的数据，市场竞争围绕平台生态展开，资源配置越来越依赖算法而非单纯的供求与价格。用传统框架管理数字经济，不适配之处主要体现在要素特征、市场结构和信息分布三个方面。

　　从要素特征看，不同于土地、资本等传统要素，数据可以无限复制和重复使用，边际成本趋近于零，天然具有规模经济优势。但数据的采集、使用和流通涉及隐私保护、国家安全和公共利益，仅靠市场价格机制难以实现有效配置。2025年，我国数据生产量达52.26泽字节，同比增长27.3%，数据确权、定价和流通已成为不可回避的治理课题。

　　要素的特殊性进一步塑造了市场结构。数字平台的双边市场属性和网络外部性造成了显著的“赢家通吃”效应，全球云基础设施市场超过六成份额集中在三家美国企业手中，国内头部平台在电商、社交、出行等领域同样占据主导地位。不同于传统行业的自然垄断，这种格局是网络效应、数据壁垒和算法优势共同作用的结果。因此，以价格和产量为核心分析工具的传统反垄断框架，在面对以免费服务换取数据的平台模式时，需要对监管逻辑进行根本性调整。

　　市场集中背后还隐含着更深层的问题，即算法正在改变市场中的信息分布。无论是信用评估、内容推荐还是动态定价、劳动派单，算法已渗透到资源配置的各个环节。算法的“黑箱”特征制造了新型信息不对称：平台掌握用户行为的全量数据，消费者却无从知晓定价逻辑，劳动者难以预判派单规则的调整方向，中小商户面对流量分配缺乏议价能力。这种不对称的根源在于技术架构本身，属于结构性问题，传统的信息披露和合同规制手段难以应对。

　　上述三重因素叠加，使建立在有形资产和物质生产基础上的产权制度、竞争政策和行业监管框架出现明显的制度真空。填补这一真空，正是数字经济治理制度创新的逻辑起点。

　　数字经济治理制度的中国探索

　　面对上述治理需求，中国并非孤立地出台单项政策，而是逐步形成了以要素确权、市场规制和普惠供给为主线的制度框架。这三条主线分别回应“谁的数据”“怎么竞争”“谁来受益”三个根本问题。

　　确权与流通是整个框架的基础。产权归属和流通规则直接决定市场运行效率，中国率先提出数据产权“三权分置”框架，将持有权、使用权和经营权加以区分，为数据的价值释放奠定了制度基础。从市场反馈看，这套制度正在激活数据流通：2024年全国数据交易规模超1600亿元，同比增长超过30%，其中场内交易突破300亿元、同比翻番。2025年3月国家公共数据资源登记平台正式上线，标志着数据要素市场化配置进一步提速。与欧盟侧重个人数据保护、美国倾向市场规制的路径相比，中国的制度设计兼顾了安全保障与价值释放。

　　数据能够流通之后，最为关键的是市场竞争秩序和技术安全问题。2021年以来，针对垄断和资本无序扩张的专项整治取得显著成效后，相关政策重心转向建立促发展与强规范并重的长效机制。2022年《反垄断法》完成首次修改，新增对数据和算法垄断行为的规制条款。在算法和人工智能治理方面，中国较早建立了算法备案、深度合成管理和生成式AI管理等制度，在全球范围内率先将AI治理从原则推进到操作层面。党的二十届四中全会提出“全面实施‘人工智能+’行动”，同时强调要“完善相关法律法规、政策制度、应用规范、伦理准则”，推广技术与防范风险并重的态度十分明确。

　　制度红利要惠及全社会，离不开基础设施这个底座。工业和信息化部的数据显示，截至2025年底，全国累计建成5G基站483万个，全国所有乡镇及95%以上行政村实现5G覆盖；在用算力中心标准机架超1085万个，智能算力规模超1590个算力单位。硬件条件的均衡布局，为数字技术在乡村振兴、远程医疗、普惠金融等民生领域的落地提供了物质条件。不过也要看到，区域间和群体间的数字素养差距仍然不小，基础设施建设的“最后一公里”不仅要实现物理意义上的覆盖，更应推动能力意义上的可及。制度设计需要从“建得好”延伸到“用得上”，才能真正实现普惠的政策初衷。

　　深化数字经济治理的重点改革任务

　　制度框架初步成型并不意味着治理任务已经完成。从实践反馈看，确权、规制、普惠三个层次均存在需要深化的改革议题。

　　数据产权领域最紧迫的任务是推动专门立法。目前，“三权分置”的划分主要依据政策文件，缺乏上位法支撑，市场主体在数据交易中遇到权属争议时往往无法可依。与立法同步推进的还有定价机制的突破。数据价值高度依赖使用场景，难以像大宗商品那样形成标准化报价，需要探索按时效性、稀缺性和关联度等维度建立分类分级的参考定价模型。此外，场内交易占全部数据交易的比重仍然偏低，大量数据流通发生在规范体系之外，扩大交易所覆盖范围、降低中小企业挂牌门槛是激活市场的关键举措。

　　市场规制方面，反垄断执法亟须实现可操作化。数据垄断和算法垄断的认定不能简单套用传统的市场份额标准，而应引入数据集中度、用户转换成本、算法锁定效应等新的分析工具。算法备案制度也需从静态登记升级为动态监管，对信用评分、劳动派单等高风险算法建立定期影响评估机制，要求平台在核心逻辑变更时主动披露。针对消费者和劳动者面对算法侵权时举证困难的问题，可考虑引入举证责任倒置或算法审计前置程序，以降低维权门槛。

　　普惠层面的核心矛盾已经转变。过去的问题是网络不通、设备不够，现在硬件覆盖率上去了，真正制约数字红利普及的是数字素养不足的问题。这方面的工作需要纳入基本公共服务清单，重点面向老年群体和农村居民。中小企业数字化转型同样面临成本门槛，公共技术平台和成本分担机制的建设不可或缺。适老化和无障碍设计也应从推荐性标准升级为强制性规范，确保技术迭代不以牺牲包容性为代价。

　　数字经济治理的核心命题，归根结底是如何通过制度创新使技术进步服务于经济发展和社会公平。中国以“创新为动力、安全为底线、普惠为追求”的治理实践，正在为这一命题提供新的答案。

　　（作者系北京师范大学财经处处长、经济与工商管理学院教授；清华大学五道口金融学院助理研究员）