作为当前的重要战略资源和新生产要素，数据与传统生产要素的显著区别在于权属界定的复杂性。数据权属界定不明，不利于大量数据转化为参与社会生产过程的生产要素。国家与公共数据的法律关系亟待明确。中国人民大学法学院副教授黄尹旭提出，为公共数据权属界定构建法理基础，有“所有权”和“规制”两种主要路径。规制路径更具灵活性与适应性，是治理公共数据的更优选择。国家应切实履行宪法赋予的防止公共资源滥用的责任，对内统筹管理系统内数据、对外依法规制开放后数据，构建“管理—规制”二元治理体系。

　　中国政法大学数据法治研究院副教授张涛对欧盟、美国和有关国际组织的数据治理实践进行系统分析并提出，相关治理模式均未将公共数据建构为绝对、单一、排他的所有权客体，均通过访问规则、使用规则、许可机制和例外制度确定数据利用秩序，强调开放利用与隐私保护、知识产权保护之间的平衡，体现出从“归属争论”向“治理安排”的制度转向。这些治理模式可为我国公共数据治理提供借鉴。

　　吉林大学法学院副教授齐英程表示，公共数据具有明显的公共性。确立公共数据国有，可明确国家具有提供和管理公共数据公物的法定职责，并为确立公共数据的授权使用规制提供起点。要防范公共数据私产化倾向，为公共数据的公益性与增值性开发利用设置不同的运营机制，防范角色混同和职能错位风险，同时确保经营收益部分上缴国库，用于反哺数字化政府建设与数字化公共服务运用。

　　浙江大学光华法学院副教授冯洋认为，在公共数据资源化和价值实现的过程中，其反哺公共数据生产和所有者的类型主要有三类：将技术成果提供给授权主体或公众使用的技术反哺；将高质量数据集回馈至公共数据平台或向社会开放的数据反哺；将利用公共数据开发的应用程序、在线服务或标准化数据产品，以无偿或优惠方式向公众提供的服务和产品反哺。

　　南京大学法学院教授肖泽晟表示，公共数据的公益性、公共性、非营利性应当优先，需要进行商业化利用的公共数据和基于公共数据产生的资源与收益，首先要突出其公共定位。公共数据尤其政府数据是无形的，但在不同政府部门之间存在壁垒，要完善管理制度、打破壁垒，形成政府系统的公共大数据，在保障系统内部优先使用的同时向社会开放。在开发利用模式上，可采取基础设施和公用事业特许经营模式，与公共基础设施建设和使用类似，在保障公民基本数据权利的同时，通过中介主体向市场主体提供可使用的数据产品，使公共数据得到科学合理的开发利用。这样的开发利用不是直接、无条件的，必须在充分考虑个人信息保护、保护商业秘密等前提下，经过严格的加工处理。