3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过《中华人民共和国国家发展规划法》（以下简称《国家发展规划法》），自公布之日起正式施行。《国家发展规划法》的出台，将经过长期实践检验的成熟做法上升为法律制度，推动国家发展规划从“政策引领”迈向“法治规范”，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供更加坚实的法治保障。围绕《国家发展规划法》的立法背景、鲜明特色及深远影响，本报记者近日采访了清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜。

董煜 受访者/供图

　　从“政策引领”迈向“法治规范”

　　《中国社会科学报》：我国已连续编制和实施了15个五年规划（计划），创造了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹。在已有成熟实践的基础上，为什么仍需要专门立法？

　　董煜：一部新中国史，就是一部用五年规划（计划）书写的奋斗史。党的十八大以来，习近平总书记高度重视规划编制实施工作，作出一系列重要指示，明确了一系列新要求。然而，长期以来，规划编制工作虽在宪法中有所提及，但具体实施主要依靠政策文件和行政惯例运行，缺乏一部专门的上位法予以规范。随着发展阶段、发展理念和发展任务的更新，客观上要求国家发展规划这一指导我国中长期发展的基础工具与时俱进地进行改革完善。

　　《国家发展规划法》是以宪法为依据，规范国家发展规划制定、保障国家发展规划实施的基本法律。这部法律的出台，填补了规划领域的法律空白，将长期实践中行之有效的成熟做法上升为法律制度。这意味着，作为治国理政重要方式的五年规划，从此有了坚实的法治根基，国家战略的连续性、稳定性和权威性得到了更加有力的保障。

　　《中国社会科学报》：在七十多年规划编制和实施实践中，我们积累了哪些宝贵经验？这些经验在《国家发展规划法》中是如何体现的？

　　董煜：科学编制和实施发展规划，是我们党治国理政的一种重要方式。经过长期的实践探索，我国在五年规划（计划）的编制和实施过程中，形成了四条基本经验。一是坚持党的领导。从我国发展国民经济的第一个五年计划至今，每一次规划（计划）都是在党中央领导下制定、实施并完成的，已经形成了成熟定型的制度安排。二是形成了“长期目标—中期规划—年度落实”的体系化模式。以五年为周期绘制发展蓝图，确保阶段性任务与长远战略有机衔接。三是探索出成熟的编制程序。涵盖前期研究、起草、审查、实施等各个环节，并建立了与基本经济制度、人大监督相结合的工作机制。四是规划内容不断拓展。从单一的经济指标逐步发展为综合性发展框架，涵盖经济、社会、生态、文化等诸多领域。

　　《国家发展规划法》将这些宝贵经验以法律形式固定下来，明确规定了规划的编制程序、审查批准程序、实施监督机制等，确保这些经过实践检验的做法能够持续发挥作用，并在法治轨道上不断完善。

　　《中国社会科学报》：《国家发展规划法》还对开展前期研究、健全公众参与机制、健全专家咨询论证制度、创新编制手段等作出了相关规定。这些制度安排的意义何在？

　　董煜：规划编制过程本身就是深入调查研究、开展科学论证的过程。编制五年规划高度重视目标任务的务实性，通过把宏观目标转化为可测量、可考核的指标，实现对规划实施的具体引导。

　　以“十五五”规划编制为例，在建议起草阶段，党中央就组织6个调研组，赴12个省区市进行专题调研。坚持顶层设计和问计于民相统一，有关部门通过各种形式广泛征求人民群众和社会各界对“十五五”规划编制的意见建议。同时，委托相关部门、单位和智库，就经济社会发展重大问题开展35项重点课题研究，进行专题论证，充分考虑经济形势发展变化，明确稳增长的底线，突出发展新质生产力导向，将具体要求内化在发展目标中。

　　《国家发展规划法》要求规划编制必须经过前期研究、公众参与、专家论证等环节，从制度上保障了规划编制的科学性和民主性。

　　以法治力量保障高质量发展

　　《中国社会科学报》：《国家发展规划法》标志着中国五年规划制度正式迈入法治化新阶段，将对以国家规划推动高质量发展产生哪些重要影响？将从哪些方面提供有力保障？

　　董煜：国家发展规划在推动我国高质量发展过程中具有不可替代的作用。《国家发展规划法》的实施，有助于保证政策的科学性、连续性和稳定性，从三个层面为高质量发展提供有力保障。

　　首先，以法治保证规划质量。《国家发展规划法》通过严格规范的编制程序，确保规划内容科学严谨。预期性指标与约束性指标的精准设定，为经济、民生、生态、安全等领域发展明确方向。其中，约束性指标成为政府必须履行的法定责任，这将有效提升规划的执行力。其次，强化规划实施效力。《国家发展规划法》明确了未来五年的重点发力方向，将重大工程、重大项目、重大行动方案纳入规划体系，为各部门、各地区协同发力提供统一指南，推动顶层设计从“蓝图”转化为“施工图”；严格规范规划实施程序，建立全周期监测评估机制，确保规划部署不折不扣落地见效，避免“规划悬空”。最后，增强规划体系协同。《国家发展规划法》确立国家发展规划的统领地位，为国土空间规划、专项规划、区域规划提供基本遵循；明确各类政策与规划目标同向发力，形成“规划引领、政策协同、体系联动”的落实格局，让五年发展蓝图真正变为现实。

　　《中国社会科学报》：《国家发展规划法》要求建立健全以国家发展规划为统领的国家规划体系，突出强调了国家发展规划的统领地位。这一制度设计有何深意？

　　董煜：在多年的探索实践中，我国形成了在党中央集中统一领导下，由党中央制定建议、国务院编制规划纲要、全国人民代表大会审查批准后公布实施的制度安排。各级各类规划的统筹协调，是贯彻落实党中央关于统一规划体系部署的重要体现。

　　国家发展规划居于统领地位，是各级各类规划编制的总遵循。国家发展规划的每一个章节，都是对一个领域的总体部署，可以通过该领域的专项规划进行细化。规划期与国家发展规划不一致的国家级规划，应根据同期国家发展规划的战略安排对规划目标任务适时进行调整或修编。

　　规划体系有了这一“主心骨”后，通过发挥其统筹重大战略和重大举措的时空安排功能，能够实现发展蓝图在不同节点的具象化落实。这既保证了顶层设计的统一性，又为各领域、各地区的具体实践留下了创新空间。

　　《中国社会科学报》：《国家发展规划法》出台后，如何确保专项规划、区域规划与国家层面相互衔接、同步推进？

　　董煜：专项规划和区域规划各有特定的规划对象，分别对国家发展规划在特定领域和特定区域提出的重点任务进行“条”上和“块”上的落实。

　　近年来，专项规划更多聚焦科技创新、基础设施、绿色生态、民生保障等需要集中力量突破的重点领域，与国家发展规划的关系相当于“总分结构”——发展规划定方向、定目标，专项规划定举措、定项目。区域规划则更多聚焦落实区域重大战略的相关布局，与国家发展规划的关系相当于“图层叠放”——发展规划确定区域发展总体格局，区域规划具体落实各板块的差异化发展路径。

　　在作用机制上，专项规划通过对特定领域的目标任务进行延伸细化，将每一条重大举措、重大工程转化为具体工作抓手。区域规划则着力打破地区分割，通过协调解决跨行政区、跨流域的重大问题，促进区域战略在区域间更好联动融合。

　　更为重要的是，通过空间规划的整合实施，为发展规划确定的重大战略任务落地提供了空间保障，也为其他规划提出的空间开发保护活动提供了指导和约束，从而促进了发展和保护这对重大关系的有效平衡。我们必须坚持全国一盘棋，确保专项规划、区域规划、地方规划与国家发展规划有效衔接，同心协力推动国家发展规划有效实施。

　　《中国社会科学报》：今年是“十五五”开局之年，《国家发展规划法》对于体系化、闭环式推进“十五五”规划全面落实落地将发挥哪些作用？

　　董煜：立足“十五五”开局之年，《国家发展规划法》的正式实施将从三个维度构建规划实施闭环。一是以体系衔接形成合力。推动各领域专项规划于今年密集出台，确保顶层设计与国家发展蓝图同频共振。国家发展规划确定的大方向，将通过专项规划、区域规划、地方规划层层细化、逐级落实。二是以指标分解传导压力。将五年目标细化到年度任务、落实到具体部门，形成层层担责、级级落实的工作格局。法律明确了规划的约束性指标，这些指标将成为各级政府必须完成的法定任务。三是以要素配置保障落地。推动资金、土地、项目跟着规划走，监管链条嵌入实施全程，使重大工程在开局之年即可实质性推进。法律要求建立规划实施监测评估机制，及时发现和解决问题。

　　由此，法治力量正转化为发展实效，既稳住当下经济增长的基本盘，更夯实行稳致远的长远根基，让五年规划这一治国理政重要方式在法治轨道上焕发新的生机活力。

　　为规划法实施贡献学术智慧

　　《中国社会科学报》：与西方国家相比，我国以法律形式固定中长期规划制度体现了哪些独特的治理智慧？展现了我国怎样的政治优势？

　　董煜：我国通过立法将中长期规划制度内化为国家治理的组成部分，向世界宣告了中国“一张蓝图绘到底”的坚定决心。与西方国家不同，我们既非否定市场作用退回计划经济，也非放弃战略引导陷入短期主义，而是以法治化手段将“中长期规划牵引短期目标”的成功经验制度化。

　　这种制度安排体现了三个统一。坚持战略定力与法治保障相统一，将经过长期实践检验的成熟做法上升为国家意志，使发展规划不因形势变化而动摇，确保国家发展沿着既定轨道稳步前行。坚持目标导向与过程管理相统一，形成编制、实施、监督的完整闭环。坚持制度优势与治理效能相统一，让各类市场主体能够根据国家长期发展战略作出理性决策。

　　这一制度既体现了社会主义集中力量办大事的显著优势，又实现了有效市场与有为政府的有机结合，是中国之治的生动实践，为全球治理贡献了中国智慧与中国方案。

　　《中国社会科学报》：《国家发展规划法》已经正式施行。学术界应如何发挥好应有的作用，推动这部法律有力实施？

　　董煜：法学界要深入解读《国家发展规划法》的立法精神与条文内涵，聚焦条文落地提出务实建议，推动规划工作全面纳入法治化轨道。要加强对规划法实施中法律适用问题的研究，为完善配套法规和制度提供学理支撑。

　　经济学界要着力研究年度计划与五年规划的紧密衔接，要研究规划指标与经济运行的互动关系，为科学设定和动态调整规划目标提供决策参考。

　　同时，学术界应加强跨学科对话交流，共同研讨稳定可预期的规划实施机制对中国发展道路的深远意义。在国际交往中，要积极阐释中国规划模式的成功经验，讲好中国发展故事，为以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供坚实的理论支撑和智力支持。

　　中国社会科学报记者 段丹洁