低空经济作为新兴产业“风口”，已成为全国各地争相布局的热门行业。但整体而言，中国低空经济规模仍然偏小，社会需求明显不足，增长新引擎作用远未发挥，安全因素是其根本原因。对此，法律需要做什么呢？

　　安全因素影响低空经济发展

　　低空经济高质量发展，需要改革低空空域管理体制，需要顶层设计和统筹部署，需要政策支持和法治保障，特别是需要通过法律制度协调处理好安全与发展之间的关系。

　　安全是低空经济管理的重要考量因素。一是安全因素影响低空空域开放共享。空域管理体制机制僵化，低空空域开放力度不足，是制约我国低空经济发展的重要原因。其外在考量是出于空域资源的主权性和国家性的要求，内在考量是基于国防安全、航空安全、公共安全等安全因素。二是安全因素影响适航审定速度力度。业内普遍反映我国低空飞行相关的产品适航审定速度过慢、力度较小，其不仅受限于人力、技术等因素，而且出于飞行安全考虑。三是安全因素影响低空场景应用拓展。目前影响低空应用场景拓展的重要因素是安全考量，包括低空作业、低空物流、低空文旅等在内的低空应用场景在落地时通常考虑到安全因素慎之又慎。

　　低空安全风险增加了传统航空风险类型，扩大了传统航空风险范围，加重了传统航空风险后果，这种风险变化是全方位、系统性的。首先是国家安全，主要体现为传统物理空间安全风险，包括影响军航飞行，危害军事目标和军工设施，威胁国家重要政治目标和经济要害目标等。其次是航空安全，主要体现为低空飞行对公共航空运输带来的安全风险，包括侵入公共航空运输敏感区，侵扰公共航空运输活动，干扰公共运输航空器飞行等。再次是公共安全，主要体现为低空飞行对社会公众带来的安全风险，包括由于低空飞行器发生故障、坠落、空中碰撞、遭遇攻击或者出现飞行区域冲突等存在的飞行风险从而危害他人人身、财产安全，以及通过摄像头、传感器等获得客户飞行路径、身份信息甚至通过拍照、获取实时图像等侵犯公民隐私。最后是数据安全，主要体现为新型网络信息安全风险，包括低空空域数据信息安全、低空飞行数据信息安全、低空飞行保障数据信息安全、低空空域用户的相关数据信息安全等。

　　低空安全风险监管面临挑战

　　航空飞行的高危险性、高致害性特征决定了低空安全风险是客观存在的，但低空飞行的特质及其防控手段的有限性加剧了低空安全风险，亟待更加规范的法治保障。

　　第一，低空飞行“低小慢”的特点增加了安全监管难度。低空飞行与公共航空相比又具有“低小慢”的特点，这决定了其安全风险具有特殊性，增加了监管难度。一是低空经济发展迫切需求更多的空域资源，并导致特定空域中存在高密度、大容量、异构场景运行，客观增加风险防控压力。二是与航空运输飞行严格的飞前检查、规范的驾驶员培训管理等不同，低空飞行操作简便，对操控员的要求较低，加大了风险事故发生率。三是僵化的空域管理体制和繁琐的低空空域使用审批程序，导致现实中无人机“黑飞”问题突出，从而发生飞行区域冲突，干扰其他飞行器正常飞行，甚至导致空中碰撞等危险情况发生。四是低空飞行器在软、硬件以及技术方面存在的缺陷导致飞行器坠落坠毁或者空中故障等事件时有发生，造成人员伤亡或财产损失，危害公共安全和他人安全。五是低空飞行器驾驶员管理的相对宽松性可能诱发其违反飞行管理规定或者操作不当，发生安全事故。

　　第二，安防技术的局限性加大低空飞行安全风险。与日新月异的低空产业技术特别是无人机技术相比，低空安防技术进步较慢，难以满足日益复杂的低空飞行安全管控形势。全世界关于低空飞行特别是无人机的反控、反制技术都是难点，传感器安全、频谱安全、软件安全、通信链路安全、自组网络安全等安全处理能力仍需加强，低空产品的故障诊断能力、故障修复能力、自主避障能力等更是亟待突破，这无疑加大了低空飞行的安全风险。

　　第三，管理手段的缺乏加剧低空飞行安全风险。低空飞行的高风险性客观上需要更加高效的安全管理机制，更加成熟的安全管控技术和更加丰富的管理手段。但高效的军地民（航）三方协同管理机制尚未形成，“多头管理”“相互推诿”“互相扯皮”现象仍较为普遍，“运动式”“粗暴式”“割裂式”执法模式广遭诟病。从监管手段角度看，与传统汽车交通领域法规健全、系统完备、技术智能相比，低空智能交通管理系统、低空飞行监管网络技术、低空飞行器管控手段等都存在较大发展空间。

　　第四，缺乏航空文化是低空安全管理的深层次原因。美欧等西方国家有着浓厚的航空文化、强烈的探险精神和自由的飞行氛围。而中国传统文化中，“人命关天”“生命至上”思想根深蒂固，航空文化远未普及，探索精神乃至冒险精神阙如，这是我国实行严苛的空域管理制度的深层原因。特别是当发生重大安全事故之后严格的追责制度，更促使管理部门对低空飞行“一禁了之”。

　　加强低空安全监管法治化

　　安全是低空飞行的底线，是低空经济发展的基础。但在发展低空经济已上升到国家战略、民间投资低空产业热情日益高涨的现实背景下，法治化调整低空飞行安全监管理念、模式和体系，已成为我国低空经济高质量发展无法回避的问题。

　　在监管理念上，从单纯强调安全转向发展与安全并重。实现监管理念从单纯强调安全向发展与安全并重转变，采取积极的风险防范主义——不是消除风险，而是将风险发生的概率及其造成的后果控制在可接受的合理范围内。一方面，对低空经济发展中所蕴含的风险隐患并非听之任之、放任自流，而要保持密切关注、高度重视，并采取相应的监管措施予以防范。以系统思维、前瞻性思维，认识到低空飞行风险存在的客观性、必然性，并从技术、伦理、法律等层面防范安全风险的发生。另一方面，监管部门在执法中保持“谦抑”态度，充分尊重市场主体，充分鼓励技术创新，为低空经济发展提供足够广阔的政策空间。

　　在监管模式上，从强监管转向弱监管。一是激励式监管。激励式监管与传统控制式监管相对应，强调监管主体与监管对象之间动态的双向的良性沟通，鼓励在防范风险的基础上进行技术创新和场景应用，从而避免陷入“一管就死、一放就乱”困局。二是分级分类监管。分级分类监管与传统统一化监管相对应，强调针对不同的产品服务、飞行类型、应用场景等进行安全风险评估和分级分类，进而创新安全监管工具，采取飞行申报、监管指南、事后追责等多元化、差异化的监管方式，最终达到以监管促发展之目的。三是包容审慎监管。包容审慎监管与传统严苛监管相对应，强调对安全风险的适度包容和审慎处理，既注重安全底线又不因噎废食，对低空飞行给予更大的试错空间和更强的包容性，对低空经济给予更宽松的发展环境，从而激发和挖掘低空经济发展潜力。四是穿透式监管。穿透式监管与传统形式监管相对应，强调风险治理风口前移，即从结果处置和风险化解移至事前控制和风险预防，灵活采取风险管理措施，从而避免出现静态性、“一刀切”式的事后惩戒情形，适应低空经济新业态发展趋势，摆脱法律形式主义窠臼。

　　在监管手段上，从依赖管理转向依靠“技术+伦理+政策+法律”。低空经济高质量发展新时期，既要重视运用传统管理手段，又要重视技术手段和法律手段，同时也要构建软硬法相融合的协同治理模式。一方面，应重视诸如区块链技术、电子围栏技术等在无人机反控反制产品中的应用，注重低空空域流量管理系统、低空飞行器实时监控系统、动力系统、无人机飞行标准化机制等技术的研发，注重传感器安全、频谱安全、通信链路安全等安全技术的创新。另一方面，要在总体国家安全观指导下，注重技术、伦理、政策、法律等手段的有机结合，并将一般性法律融入低空经济领域中。在法治建设层面，低空安全监管要围绕“人”“机”“环”“行”等方面展开，建立健全空域监管规则、航空器监管规则、操控员监管规则、飞行活动监管规则等，在维护低空安全的同时推动低空经济高质量发展。

　　（作者系南京航空航天大学人文与社会科学学院院长、教授）