对等关税措施是指美国提出并实施的就进口货物按照与对方国家相等的税率征收关税，即一个国家对原产自美国的货物征收多少关税，美国就会对原产自对方的货物征收多少关税。2025年4月2日，特朗普在白宫签署关于所谓“对等关税”的行政令，宣布美国对贸易伙伴加征10%的“最低基准关税”，并对某些贸易伙伴征收更高关税。美国的这种单方面提高关税税率的举动遭到许多国家的反对。那么，美国实施对等关税措施是否具有合法性呢？

　　美国对等关税措施违反国际法

　　评价一个国家的行为是否具有合法性的法律依据是国际法而不是国内法。在美国，依据宪法规定，规制进出口贸易的权力归国会而不是总统。美国国会经常通过个别立法，将某些规制贸易的权力转交总统。然而，即使美国总统采取的对等关税措施符合美国国内法，也并不能避免据国际法对其进行合法性判断。美国单方面实施对等关税是否违反了国际法？答案是肯定的。虽然依据国家主权原则，一国有权自主决定其关税税率，但在当今世界，各国的关税税率通常是通过国际条约确定下来的。实施现行关税税率成为一项国际义务，单方面提高关税税率即为违反国际义务，从而需要承担国际法上的责任。

　　作为世界贸易组织（WTO）的成员，美国现行（实施对等关税之前）关税税率是美国与其他成员经过谈判确定下来的。根据WTO协议的规定，由此确定的关税税率对各成员具有法律约束力。除WTO协议之外，美国还与其他国家缔结了一些区域性的自由贸易协定，例如《美墨加三国协议》，通常也都包括关税减让的内容，确立的关税税率对缔约方也具有国际法上的约束力。通过国际条约确立的关税税率并非不能变更，但需要通过谈判而取得一致意见。无论是依据特定的条约，还是一般国际法，美国可以约请相关国家就关税税率进行新的谈判，但不能在达成新的协议之前就单方面提高关税税率。

　　在美国的对等关税措施明显违反条约规定的情况下，如何令其停止违法行为或承担相应的法律责任呢？在WTO体制内，通过争端解决程序可以纠正成员违反WTO规定的行为，或者使受损害的成员方得到补偿。当败诉方拒绝执行WTO裁决时，胜诉方可申请授权实施贸易限制措施，作为强制执行的最后手段。由于美国的作梗，WTO上诉机构已经在几年前因为无法产生新的成员而陷入瘫痪。虽然其他成员方依旧可以在WTO体制内抗争美国的不法行为，但实际后果不容乐观。在WTO的争端解决机制难以奏效的情况下，各国依然可以依据一般国际法要求美国停止不法行为，或者对美国施加反制措施。

　　美国实施对等关税措施受挫，不仅表现为其实际后果与其设定目标相去甚远，还表现为美国的国际形象受损。美国一向标榜民主、法治，宣扬以规则为基础的国际秩序。二战结束以来，美国凭借其强大的政治、经济和军事实力，推动了《联合国宪章》《国际货币基金协定》和《关税与贸易总协定》等多边条约的制定，为战后政治、金融和贸易秩序的建立作出了贡献。然而，美国也时常对国际法表现出不屑，小到对条约中的“国家安全”等概念作任意解释，大到出兵占领其他主权国家。美国每一次破坏国际法的行为都在世人面前毁坏自己的形象，与负责任的大国形象逐渐地貌合神离。

　　美国对等关税是“美式全球化”

　　此前，美国对许多进口货物征收关税的税率低于其他国家的税率。因此，“对等关税”的实际效果是，其他国家对原产自美国的货物必须降低关税，否则美国就要提高关税税率。美国政府将“互惠”限缩解释为“对等”是不符合以往的国家实践的。“互惠”（reciprocity）在国际法律文件中经常出现。“互惠”强调不同主体之间利益的相互给予，而不要求给予利益的对等性。在法律上则表现为权利义务的对应性，即任何主体在享有权利的同时应承担义务，而不要求不同主体的权利义务内容对等。从1947年《关税与贸易总协定》的形成与实施来看，其从未要求各缔约方按同一标准实施国际贸易管理。例如，某一缔约方将汽车进口关税税率降至5%，并不意味着其他缔约方也一定要将汽车进口关税税率降至5%。美国政府对“互惠”的单方面解读，未能得到国际社会的支持。

　　美国的对等关税措施，表现出“美式全球化”的基本特征：你的市场必须开放，我的市场我说了算。特朗普在上一个总统任期即表现出对当下国际贸易体制的不满，并采取了许多“退出”措施。人们通常将特朗普的这种立场归结为“逆全球化”。其实，特朗普并不是一概地反对全球化，而只是反对不符合美国利益的全球化。一方面，市场经济的本性就是全球性经济，没有哪一个国家能够改变经济全球化的历史趋势。对于全球第一大经济体美国来说，经济全球化符合美国的根本利益。无论在国际贸易领域还是在国际投资领域，美国一直都占据优势，而国际贸易和国际投资为美国带来的利益是显而易见的。另一方面，特朗普政府近年来的种种行为也表明美国追求的不是“逆全球化”，而是符合美国利益的“美式全球化”——既要推动美国货物、美国资本的全球化，又要限制他国对美国的货物和资本输出，对等关税是“美式全球化”的突出表现。

　　以高水平对外开放对抗“美式全球化”

　　面对“美式全球化”，中国的选择是针锋相对的抗争。2025年4月4日，针对美国的不法行为，中国公布了一系列反制措施，成为世界上第一个反制美国对等关税措施的国家。随后，加拿大、欧盟等国家和组织也对美国的对等关税采取措施。经过几个回合的较量，中美双方于今年5月在日内瓦举行经贸高层会谈，并发布《中美日内瓦经贸会谈联合声明》。其主要内容包括：美方承诺取消对中国商品加征的共计91%的关税。相应地，中方取消对美国商品加征的共计91%的反制关税。6月在伦敦举行的中美第二轮谈判没有取得太多的进展。第三轮中美谈判于7月末在瑞典举行。

　　与美国贸易保护主义截然不同的是，中国正坚定不移地推进高水平对外开放。2025年7月16日出版的第14期《求是》杂志发表了习近平总书记的重要文章《坚定不移推进高水平对外开放》。文章强调，不断扩大对外开放、提高对外开放水平，以开放促改革、促发展，是我国发展不断取得新成就的重要法宝。中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。根据这样的思想，我们创办了中国国际进口博览会这个世界上第一个以进口为主题的大型国家级展会，旨在主动向世界开放市场；外资准入负面清单从最早的190项缩减到现在的全国版29项和自贸试验区版27项，制造业领域已实现“清零”。历史上，美国曾经凭借对外开放而从国外吸引了大量人才、资金和技术，值得我们借鉴；如今美国正在一意孤行推行“美式全球化”的行为，应该让我们警醒。面对百年未有之大变局，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，加强高水平对外开放的法治保障，贯彻人类命运共同体理念，支持以世界贸易组织为核心的多边贸易体制，反对单边主义和贸易保护主义，营造有利于可持续发展和共同繁荣的国际经济环境。

　　（作者系清华大学法学院教授）