特大城市在中国国家治理中具有极端重要性，往往是各类流量集聚、快速流动的空间，自然流、物质流、经济流、社会流和信息流等多种流量在有限空间内交汇叠加，容易生成各类风险。

　　重庆市堪称城市中的“巨无霸”，辖区面积达8.24万平方公里，与欧洲的奥地利面积相近，相当于13个上海或5个北京。北京市的土地面积相当于欧洲的希腊，人口数量则与澳大利亚相当。特大城市普遍辖区面积较大，拥有单一中心政府，呈现出“中心—边缘”结构，核心区集中承载了市级行政机构、总部经济与核心文化设施。城市政府需直面每日超千万级的交通流动、上千万人口的生活生产需求，以及潜藏在亿万部（件）要素中的各类风险。

　　特大城市要素超密集聚，容易诱发系统性运行摩擦。特大城市本质上是各类要素集聚的复杂巨系统，人口、资本、设施等在有限空间的过密化集中，水、电、气、热力、交通、通信等工程高度互联，任何节点的局部失效都可能引发城市的系统性瘫痪。与此同时，当巨量人口、要素在有限空间快速叠加，特大城市的基础设施容易遭遇挤压、社会服务容易过载崩坏、社会摩擦成本上升。

　　特大城市社会异质性强，资源配置存在非均衡性。特大城市的社会异质性是构成系统性风险的重要变量，各类群体在文化背景、资源获取、风险认知上具有显著差异，导致公共议题难以形成有效共识，公共服务供给难以与人口结构精准适配。而风险防御资源在空间结构、人口结构上的失衡，则易使城市脆弱性加剧、风险放大升级。当要素集聚突破临界点，特大城市风险防控的压力和成本将快速上升。

　　传统风险与新兴风险在特大城市交织并存，影响着城市的可持续发展。特大城市建立在特定的生态和地理基础之上，往往又对生态环境有巨大的影响。城市的快速扩张挤占生态空间，山林改造、河湖填埋是常见的生态损坏行为，密集的人类活动不可避免地影响生态环境，特大城市每天都要消耗大量的能源、产生大量的固废垃圾。近年来，越来越多的特大城市遭遇“热浪”、暴雨洪水。当极端天气事件频发时，城市规划缺陷与生态承载力的矛盾凸显。一些城市还因建有风险较大的生产企业而易发生事故，造成重大人员和经济损失以及破坏生态环境的问题。值得警惕的是，环境风险极易转化为社会焦虑，局部污染事件可能引发区域性恐慌，形成自然与社会风险的交织。 

　　在很大程度上，特大城市是“城市病”最为集中的区域。空间过载引发交通风险与生态挤压，导致城市机体功能紊乱；人口集聚和规划失衡，易引发公共服务和基础设施供给短缺，导致不同群体面临危机时的脆弱性差异悬殊。特大城市的每一类“病症”都潜伏着从局部失效到系统瘫痪的危机传导链。“城市病”如若长期无解，加上制度运行失灵，一旦遭遇相应的“火点”，就会升级质变为严重的安全事件。

　　一般情况下，城市越大，公共卫生风险防控压力越大。千万级人口规模成为公共卫生风险传播的放大器，而食品药品安全监管面临超常规压力。公共卫生风险已从单纯的疾病防控扩展为公众对应急体系的信任考验。信息不透明导致的谣言传播，可能使局部事件演变为社会危机。

　　在城市地下空间，遍布着各类水、电、热、油、气、交通管线，这往往被称为“城市生命线工程”，这些地下管线潜藏着各种不易被觉察的风险。全国城市的供水管道长度超过110万公里，排水管道和天然气管道长度均接近100万公里。特大城市的各类市政管网覆盖面积巨大、密度持续增加。高负荷运行中的地下基础设施，很容易积累隐患，老旧管道事故频发，轨道交通网络承载巨大压力。

　　与亿万百姓密切相关的是生活领域中的“居住安全”。居住安全风险，不同于广义的社会安全风险，它潜藏在人们日常生活的居住空间内，与每一位居民息息相关。近年来，特大城市居住空间因高空抛物、燃气爆炸、电动车爆炸或火灾导致的安全事故屡有发生。电梯故障在社区中发生的频率之高令人忧心，小区内的交通事故也并非个例。我国住房商品化发展已有30年，部分早期建成的小区，在建造时就存在标准执行不严的“先天不足”。如今，随着时间推移，大量公共设施已进入“超期服役”阶段，维护难度大、故障风险骤增。

　　与此同时，特大城市还面临一些“非传统安全”风险。能源是城市跳动的脉搏，特大城市的能源供应安全问题日益凸显。金融风险牵一发动全身，作为区域乃至国家的经济心脏，特大城市汇聚了巨量资金和金融机构，房地产市场波动、地方财政的债务压力或是金融机构内部的操作风险，都具有极强的连锁效应。尤其需要关注的是，特大城市往往是重要的信息枢纽和数据中心，还面临网络安全威胁。 

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出，“提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“深化城市安全韧性提升行动”。特大城市的风险治理，本质是寻求发展与安全的动态平衡，既要积极应对可防可控之风险，构筑严密防线；也需理性面对极限风险，科学设定防护标准，预留恢复空间。唯有坚持精准施策、社会协同、成本可控的务实路径，方能筑牢超大城市长治久安之基。

　　风险防控不能空谈“人定胜天”，而是应基于风险特性分而治之。特大城市的风险大致可以分为两类，其一是“需全力应对之险”，即通过监测预警、科学管理和制度完善可有效预防或显著降低损失的风险，如多数安全生产事故、常规灾害、网络风险等，人们对于此类风险应主动设防、精准布控；其二是“需理性面对之险”，即受制于科技水平或自然规律，无法完全消除的极端风险或防控成本远超社会承受能力的风险，此类风险的防控重点在于提升城市承受力与快速恢复力，科学设定安全防护标准，完善备份保障，而非不计代价追求“零风险”。

　　构建特大城市风险防控体系，需要强化统筹权威，形成“一体化”格局。可设立特大城市应急管理委员会，整合原有分散的安全生产委员会、减灾委员会、消防安全委员会、防汛防旱指挥部、森林防灭火指挥部等机构，赋予日常风险研判、预案管理、跨部门协调及应急指挥的实权，避免临时机构“战时仓促、平时虚置”。与此同时，应急管理部门的风险防控“总枢纽”地位，需要得到明确和保障。 

　　特大城市的风险防控体系，需要引入数字技术作为可靠支撑。做好风险防控的前提是要摸清风险底数，打破部门和行业数据壁垒。特大城市政府可以运用物联网监测、遥感巡查等技术手段，对城市各类部件及关键设施实施动态监控，形成精准的风险画像。更重要的是，借助现代信息技术，可以打通防控全链条，依托城市运行平台实现风险监测、预警发布、协同处置到效果反馈的闭环管理，确保跨部门指令直达一线、联动响应。

　　仅有政府发力远远不够，特大城市的风险防控必须凝聚社会合力。企业特别是能源、金融、通信等重点行业企业须承担主体责任，政府应建立政企风险信息互通和救援互助机制，并发挥保险市场分担风险的作用。城市政府需重视激活专业救援组织和志愿者队伍协同，明确其任务分工并提供必要支持，畅通民众上报风险渠道，提升群众自救互救能力。

　　（作者系南开大学中国式现代化发展研究院高级研究员、南开大学周恩来政府管理学院教授）