中国特大城市数字治理是指以大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等新兴数字技术助力城市治理能力提升的新的治理模式。数字技术赋能特大城市治理，使中国特大城市治理由“追赶式”治理模式进入“原创式”治理模式，提升了城市治理现代化水平。

　　从人工智能驱动的“城市大脑”到区块链支持的公共服务体系，从数字孪生技术提升城市韧性到跨区域协同治理机制的构建，中国特大城市治理发生了深刻变化，形成了当今中国特大城市发展独有特征。

　　治理场域由物理空间转向数字空间。数字技术深度嵌入特大城市的智慧城市治理，人的活动进一步数字化与虚拟化，推动了疆域概念的演变，而城市治理场域则由现实的行政区划、公共服务设施等物理空间拓展至数字（网络）空间。人工智能、大数据作为有效治理资源嵌入特大城市的公共产品与公共服务等治理场域，政务服务中心从物理大厅转向“随申办”的数字界面。政府与市民的生产与生活越来越多地在网络数字空间中进行，物理空间的网格化治理被数字空间的算法治理替代，实现了特大城市治理从地域到空间的脱域，从静态管理走向动态治理。

　　治理方式由科层式治理转向数字式治理。特大城市数字治理方式的转变，本质上是数据要素重构治理逻辑、算法模型重塑决策机制、数字技术穿透组织壁垒的系统性变革。数字技术使指挥链条再造，减少中间管理层级，完成从“组织层级传递”到“智能响应”的变革。如，广州“穗智管”平台将传统“市—区—街”三级指挥体系压缩为智能中台直达网格员，这种治理方式转变实现了从“科层节制”转向“扁平协同”的跃迁，重塑城市治理逻辑。

　　治理主体由单一主体转向多元主体。在特大城市数字治理中，由于数字技术的应用，政府角色随即发生了变化，从“全能管家”转向“规则设计师”。由于数字技术深度嵌入，企业、社会组织承担部分治理责任，如阿里云城市大脑参与杭州治理。由于技术赋能的扩散效应，数字技术的普及降低了治理参与门槛，非政府主体则通过技术工具获得参与治理机会，进而形成治理主体从单一政府组织转向多元主体的协同共治，通过重构主体间关系释放数字治理的协同效应。

　　数字技术正在重新构造特大城市社会运行的底层构架，带来了城市治理高效化、精准化、智能化、协同化的变化。但是，数字化深度渗透于城市生活的各方面，数字空间中的数据、代码成为城市治理的依据，“数字威权主义”导致人的主体性缺失与伦理空场，技术理性挤压人文关怀，由此引发的伦理问题也广泛渗透个人、组织、社会等多个层面。

　　制度伦理建设注重在制度设计与执行中融入伦理的追求与对人性的关照，在特大城市数字治理过程中将“以人民为中心”的发展理念、“维护人民根本利益”与维护社会公平的伦理价值赋值于制度建设，维护中国特大城市治理中效率与公平、增长与包容、传统与现代之间的动态平衡，使制度伦理成为刚性制度与道德诉求相统一的制度规范，增强制度介入数字治理道德实践的规范力，实现技术迭代与制度建设的协同共进。

　　我国特大城市数字治理的制度建设要打破工具理性对价值理性的遮蔽，将对人的关照的“治理向善”理念作为数字治理的基本价值准则。在特大城市数字治理制度体系建设中，始终遵循价值导向与治理路径双向维度的“向善”设定，不仅在数字技术设计中嵌入伦理考量，平衡效率与公平的关系，还要在数字治理的全过程中嵌入伦理价值与赋能伦理治理，从而实现从“管理控制”到“服务为本”的伦理转向。

　　“治理向善”是特大城市数字治理的价值导向，而“伦理在先”则是数字治理的实践原则，在数字治理全过程的前期嵌入伦理因素，建立“伦理在先”的预防与责任制度机制，从事后追责转向事前预防，加强源头治理。“伦理嵌入”的制度预防机制。“伦理嵌入”的制度预防机制强调在数字治理过程中，将伦理原则与伦理价值等要素嵌入数字技术设计与运行过程的制度性安排。这一机制要求建立“设计即治理”理念；在数字技术开发阶段嵌入伦理审查制度、建立人工智能伦理规范，以实现伦理价值的内化；建立算法备案制度，通过预先设定伦理底线的方式，为数字技术设定安全范围；建立伦理影响评估制度，实施重大数字项目的社会风险预评估，实现对数字技术的风险预判。通过前置性伦理考量，在数字技术设计、测试、迭代阶段嵌入伦理审查、风险预判和价值校准功能，确保伦理考量在技术设计初期即被纳入，而非事后补救。调控性制度责任机制。调控性制度责任机制是强调治理主体在数字治理过程中发现问题并及时纠偏的制度安排。调控性制度责任机制要求构建动态化伦理压力测试系统，建立动态适应的“监测—反馈—改进”调控机制。充分运用平衡技术创新与伦理风险的“监管沙盒”治理机制，允许有限度试错，促进数字孪生技术与实体治理空间的深度融合。通过虚拟空间模拟政策实施效果，预判潜在社会风险，确保数字治理在伦理框架内进行，防止因过度追求创新而忽视伦理风险，为后续制定更具针对性和适应性的数字治理政策与法规提供依据。

　　“伦理在先”的制度伦理建设不仅要关注前期预防性阶段，更重要的是要贯穿于数字治理的全生命过程，在过程性制度建设层面设置多层次伦理风险防范的制度体系。

　　技术伦理审查委员会前置审批制度建设。数字治理是动态的、复杂的过程，技术伦理先行要求建立“城市技术伦理审查委员会”审查制度，对公共算法进行合规性审查，进行隐私保护与算法监管，对可能出现的伦理风险、相应防控措施、应急处理预案等进行技术评估，从而尽早实现对伦理风险的认知与把控。这种前置的伦理风险评估要制度化地固定下来，以防患于未然。

　　数字治理动态风险评估制度建设。第二层次的制度建设是过程性制度伦理建设的主要内容。数字治理全生命周期追溯制度建设强调，通过制度设计将伦理价值内嵌于技术生命周期，同时借助技术工具实现可验证、可追溯的治理闭环。建立城市数字治理伦理条例，明确数据主权归属、算法问责主体、公共利益优先原则；建立数据质量认证制度，确保政务数据准确性；建立数据共享负面清单制度，明确敏感数据使用边界；建立实时动态阈值预警制度，发现异常数据调用、算法偏差超限及时触发人工干预。建立“监测—预警—纠偏”的自适应治理制度体系，通过制度化的主动介入机制，实现伦理风险的预防性治理，形成数字治理全生命周期的伦理风险管控持续改进机制。

　　“伦理熔断”制度建设。伦理熔断制度建设是在数字技术研发或应用过程中，当数据算法触及伦理红线或引发重大风险时，通过预设机制强制暂停或终止相关活动的制度。“伦理熔断”制度建设旨在建立风险防控的“紧急叫停”机制，对于一些数字技术触及不可逾越伦理底线的、违背人性的伦理风险给予熔断，防止技术滥用或失控对城市社会造成不可逆的损害。

　　（作者系黑龙江大学政府管理学院教授）