超长期特别国债具有保障重大战略实施和重点领域安全能力建设（以下简称“‘两重’领域”）资金，以及为财政政策适当加力的双重作用，其发行和资金运用兼顾维护短期经济稳定和助力高质量发展两个目标。此外，本次超长期特别国债由中央政府自发自还，其中大部分资金将由中央政府自用，具有推进中央与地方财政关系改革的重要意义。

　　从短期经济稳定来看，超长期特别国债有助于维护经济平稳健康发展。财政政策是宏观经济调控的重要工具，特别国债服务于经济改革、应对突发事件、金融风险和经济下行压力，其实质可以看作积极财政政策的一种筹资方式。超长期特别国债是财政政策适度加力的重要体现，不仅可以从需求端促进经济稳定，还起到了稳定预期的作用，能够有效拉动私人部门的投资和消费。据2024年国务院政府工作报告，2024年度一般公共预算赤字比2023年提升1800亿元，地方政府专项债额度提高1000亿元，加上发行的1万亿元特别国债后，2024年度政府举债规模整体比2023年年初预算提高1.28万亿元。已有研究表明，中国财政支出乘数在0.6—2.5之间，其中政府投资和民生性支出的乘数较大。本轮特别国债资金主要用于“两重”领域的政府投资，乘数效应有望进一步加大，1万亿元特别国债投资或拉动至2.5万亿元国民生产总值增长。如果年度国民生产总值增速目标为5%，则有可能贡献约2个百分点。

　　从长期经济增长来看，超长期特别国债有助于培育经济增长新动能，促进经济增长模式的战略转型。在新发展阶段，我国经济增长正在从依靠要素投入和规模扩张的模式，转型为依靠科技创新、发展新质生产力的高质量发展模式。习近平总书记指出，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。发展新质生产力需要原创性、颠覆性科技创新，但社会资本的投入意愿和投入规模可能不足。原因主要有两点。第一，此类科技研发活动具有投入规模大、成果不确定和回报周期长的特征，投资风险较高，金融体系也难以提供有效支持。第二，基础性研发成果往往具有较强的正外部性，仅依靠私人投资难以达到社会最优水平，需要依靠财政资金提供长期持续的支持，以分担创新风险，带动社会资本投入。本轮特别国债的一大特点是超长期，期限包括20年期、30年期和50年期，与基础性研发的长回报周期相匹配。特别国债资金将专项用于“两重”领域建设，包括科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域，是落实新发展理念、培育发展新质生产力的重要支撑。

　　从新一轮财税体制改革的角度来看，本轮超长期特别国债的发行和使用，有助于推进中央与地方财政关系改革。财政是国家治理的基础和重要支柱，新一轮财税体制改革需要引导地方政府向服务型政府转变，鼓励地方政府培育和发展新质生产力，适应经济发展模式转型升级的需要。近年来，我国实施的积极财政政策多以地方政府为主体，虽起到了调动地方政府积极性的作用，但也在一定程度上积累了地方政府债务。一方面，考虑到财政政策具有较强的溢出效应和规模效应，以中央政府为主体实施财政政策能够更好发挥政策效能，有助于增强宏观政策取向一致性。另一方面，当前我国政府债务结构有较大优化空间，由中央政府发债的财政政策融资方式有利于降低融资成本，改善中央和地方债务结构，进而增强财政可持续性。本轮超长期特别国债由中央政府自发自还，主要资金由中央政府使用在“两重”领域，其余部分资金虽转移给地方政府，也将由中央规定其具体用途。这意味着积极财政政策的实施主体逐渐上升至中央政府，是优化中央和地方财政事权划分的积极尝试，助力中国式现代化建设。

　　（作者系中国人民大学财政金融学院教授）