2023年的中央一号文件提出要“推进县域城乡融合发展”。推进县域城乡融合发展，既是破除城乡二元结构的重要举措，也是实现人民共同富裕的关键环节，更是推进中国式现代化的内在要求。中心镇（主要指县城所在镇和部分发展程度较高的建制镇）具有连接城市与服务乡村的双向作用，在区域经济发展、公共服务供给与基层社会治理中扮演着基础性角色。因此，推进县域城乡融合发展，需充分发挥中心镇的支撑节点型作用。

　　重要意义

　　以中心镇为节点实现就近城镇化，是防止城乡融合发展单向度化的重要思路。城乡融合发展不是单一的异地城市化，更不是农村向城市的单向资源流动。以中心镇为节点的县域城乡融合，既可以实现农民“就近进城”，又可以实现“以镇带村”，进而形成异地城市化、本地城镇化、乡村现代化相结合的系统多样的城乡融合发展方式。

　　以中心镇为节点实现镇域现代化，是实现城乡融合高质量发展的关键举措。中心镇既能在城乡体系中发挥联结作用，又能对周边乡村产生带动效应。同时，中心镇既是农民进城就业的第一站，也是农民返乡置业的安全港，具有衔接城乡与缓冲风险的双重功能。因此，提升中心镇的综合承载能力、公共服务质量和社会治理水平，可以为县域城乡融合发展提供重要支撑。

　　主要挑战

　　第一，中心镇对县域发展的支撑力有待增强。中心镇产业规模偏小、结构单一、质量不高，对人才、资金和技术等产业资源转移的承接力不足。同时，中心镇场镇规划不合理、土地资源利用效率不高，空间承载力有限；生态环境建设不足、人居环境污染严重，环境承载力较弱。

　　第二，中心镇在城乡融合中的节点性有待凸显。一方面，镇村公共基础设施落后。受“强县弱镇”理念影响，县域内基础建设资源多向县城倾斜。大部分镇村地区的道路硬化、水电供给、网络通信等保障性基础设施仍落后于县城，而污水处理、垃圾转运处理等现代化基础设施配置仍较匮乏。另一方面，镇村公共服务建设不足。与大中城市及县城相比，中心镇在教育文化、医疗卫生和社会养老等公共服务享有方面仍有一定制度鸿沟与质量差距。受“保基本”思路影响，公共服务建设忽视了中心镇在县域公共服务供给的“中心功能”。乡镇公共服务型机构本应在镇域公共服务供给中发挥集聚功能和衔接作用，但其建设效果欠佳、服务质量较低。

　　第三，中心镇在城乡间衔接的沟通力有待提升。一方面，因中心镇承载力有限而“截不住”人口、信息和资金等要素由农村向城市单向流动，造成了镇村资源“空心化”问题。另一方面，因要素流通障碍而“疏不通”城市及县城与乡村之间的资源交换，形成了乡镇资源“梗阻化”现象。既因各种制度限制了农村要素资源（如人口、土地）在城乡间的充分配置，造成了农村要素的“融不进”问题，又因城乡间共建共治共享的机制尚未理顺，形成了资本、人才、技术等城市资源流向农村的“进不来”问题。

　　第四，中心镇对城乡间资源的吸纳力有待增加。受经济规模和产业结构等条件制约，中心镇尚不能提供充分的就业岗位满足进城农民的工作需要，对农村剩余劳动力的吸纳能力有限。同时，因乡镇建设资金不足而造成在民生保障性工程（如公租房）、产业配套型设施（如产业园）建设等方面存在短板，不能为城乡人才提供稳定安心的配套服务，从而使城乡资源游离于镇域之外。

　　第五，中心镇对乡村现代化的辐射力有待提高。一方面，镇、村产业功能不清、分工不明，使得镇村之间难以进行有效的产业衔接，中心镇对乡村的带动力不强。另一方面，中心镇主导产业发展面临“同质化”和“盆景化”问题，使得镇域经济对乡村建设的反哺力不足。

　　重点任务

　　第一，加强中心镇建设顶层设计与统筹谋划。明确中心镇在县域城乡融合发展的枢纽地位，构建梯次衔接的县域城乡融合发展新格局。合理有序调整乡镇区划与村级建制，审慎推进条件成熟的中心镇进行“镇改市”试点探索。

　　第二，优化县域内发展空间布局与产业结构。科学合理规划县域空间，维系中心镇宜居尺度，完善更新镇村规划体系。依托中心镇培育县域增长极，实现由“单极发展”向“多点多极发展”转变。探索差异化、多样化模式，打造一批商贸、文旅、工业、农业等特色强镇。理顺“县—镇—村”间产业关系，推动“三产融合”发展，实现产业有机衔接、功能相互配合，提高乡村振兴内生动能和县域产业发展效益。

　　第三，完善融入机制与推进镇域治理现代化。探索县域多元供给的住房体系，适度增加中心镇的公租房、廉租房等保障性住房建设，满足进城农民刚性需求，实现农民就地（就近）市民化。以常住人口登记制度为基础，创新镇域公共服务与社会治理模式，增强进城农民的社区融入感，提升镇域治理水平。

　　第四，筑牢兜底机制与推动乡村治理现代化。加强镇域特色经济和产业品牌的培育发展力度，促进传统种养殖业与新兴业态相互补充，提升本地市场对农民返乡置业的兜底能力。深入实施乡村建设行动，加大政府资金支持力度，持续补齐乡村基础设施建设与乡村基本公共服务短板。大力推进美丽乡村建设，加快形成共建共治共享的乡村治理格局，提升农村群众幸福感、获得感。

　　第五，畅通流通机制与促进城乡要素融合化。建立农民工返乡就业和人才下乡就业长效保障机制，逐步建立推广弹性落户制度。健全以保障农民权益为前提的农村土地管理和流转制度，提高县域内土地使用效益。加强农村金融创新，建立农村专项扶持基金，适当增设农业政策性银行。

　　第六，健全均衡机制与实现公共服务一体化。以教联体、医共体建设为抓手，构建以教育、医疗、养老、交通为重点的城乡联动、共建共享和县域统筹制度。推动社会保障服务标准统一、制度并轨，消除城乡待遇鸿沟。依托“互联网+政务”平台，推动城乡基本公共服务一体化，建立健全基本公共服务监测评估体系。实施“四大中心”（公共服务中心、文化服务中心、卫生服务中心和养老服务中心）“增优提质”工程，切实将中心镇建成为服务农民的区域中心。

　　（本文系国家社科基金青年项目“规划治理中地方政府行为差异的内在机理及调适路径研究”（21CGL039）阶段性成果）

　　（作者系西南大学国家治理学院副教授、重庆市基层治理共同体研究中心研究员）