三、自治、法治与德治的治理组合及其实践

　　从逻辑上看,自治、法治、德治的治理组合总共有七种模式:“单一自治、法治、德治模式”“自治×法治”“自治×德治”“法治×德治”“自治×法治×德治”。在实际生活中,自治是法治与德治的基础,法治是自治与德治的边界和保障,两者缺一不可。德治是较高的追求,德治以自治与法治为基石;作为较高要求的德治容许缺失,但会影响治理效果。因此,现代基层社会治理中的自治、法治与德治之间是有优先次序的。自治与法治最为根本,不可或缺。

　　由此可见,现代社会中单一自治、法治、德治模式不具有可操作性。这就意味着,在“三治”建设中,不能将“三治”在不同社会中割裂开来,分别建设“自治村”“法治村”和“德治村”。同时,“德法合一”的传统治理模式主要存在于我国古代县及县以上的管理中,而且与我国古代特定经济、社会、文化、政治制度有关,这种组合在今天已不具有存续基础。相应地,基层社会治理的可能治理组合实际上只有“自治×德治”“自治×法治”和“自治×法治×德治”三种。(41)

　　不同基层社会应因地制宜地选择不同的治理组合。如图1所示,我们将自治、法治与德治画在一个三维坐标图中。S坐标代表自治,L坐标代表法治,V坐标代表德治,三者构成基层社会治理的“三轴”。自治与法治是基础,德治是较高追求。SOL是“自治×法治”,SOV是“自治×德治”,LOV是“法治×德治”。其余分布在空间中的组合就是“自治×法治×德治”,-OFGH就是整个“社会成长空间”。(42)同时,在不同基层社会治理中,自治、法治与德治存在程度上的差异,有的自治水平高,有的法治水平高,等等。我们可以用“自治指数”(Self-governance Index,SGI)、“法治指数”(Rule of Law Index,RLI)、“德治指数”(Rule of Virtue Index,RVI)来刻画一个社会的治理水平。在三维坐标中,坐标轴上的刻度就是相应指数水平。不同社会自治、法治与德治“指数”水平不同,所以不同社会的“治理水平”散布在三维坐标空间的不同位置。自治、法治与德治“指数”水平越高,对应着其中-OFGH体积越大,意味着社会空间越大,社会力量越强,社会治理水平越高。

　　将不同治理组合模型化、指数化,有助于我们更好理解基层社会治理中自治、法治与德治的融合关系。更重要的是,有助于我们评估不同治理组合的实践及其治理效果。

　　(一)“自治×德治”和“自治×法治”的治理与实践

　　“自治×德治”的社会治理模式可以从中国传统基层社会中见到。中国传统基层社会治理中,伴随着“皇权不下县”的是“国法不下乡”。国家法律只能作为一种制度外壳将乡村社会包裹起来,而没有延伸到乡村社会内部。乡村社会的规范主要靠“礼治”,这种“礼治”在古代道德普遍法律化的情况下,具有法律效力。并且,中国传统乡村社会是一个人情社会,其解决争端的方式首先要考虑“情”,然后是“礼”,再次是“理”,最后才是“法”(43),乡村社会“无讼而治”。可见,中国古代乡村治理是“自治×德治”的组合。

　　在现代社会中,“德法合一”的背景已经消失,这就要求必须以法治为自治提供保障。缺少法治的自治意味着民粹主义、多数人滥用权力,甚至引发暴政和革命。正如戴雪所说:“宪法本建筑于法律主治的大义之上,此大义苟不废弃,宪法下之权利必能永存故;如谓法律主治的大义可废弃,此等现象唯可出现于大革命。”(44)

　　美国乡镇治理是现代“自治×法治”的典型案例。根据托克维尔的研究,美国乡镇实行高度自治,但自治要依据联邦和州的法律实施。乡镇自治能够运行有序、充满活力,得益于这种自治传统和法治保障。托克维尔指出,美国是一个强调“主权在民”的民主国家,民主意味着多数人决策,多数人在美国具有无限力量,但多数人的意见并不必然保证社会公正,多数人完全也有可能滥用权力形成“暴政”。托克维尔进一步指出,在美国地方自治中没有出现多数人的“暴政”,其原因就在于美国法治精神对多数人“暴政”的削弱,法治精神充当了美国地方自治的防波堤。(45)

　　在特定社会条件下,依靠“自治×德治”和“自治×法治”能够实现社会治理的基本目标:民主参与和规范有序,这是一种达标型治理。在治理组合的三维模型中,对应着SOV和SOL平面。达标型治理之所以可能,是因为有特定的辅助条件。在传统中国,“自治×德治”型治理组合的辅助条件是一统的社会意识形态、一统的道德与法律、家户作为经济、社会和政治单元等。在美国“自治×法治”型治理组合中,虽然德治作用较弱,但美国法治精神深入乡村治理内部,深入人心,能够充分调节人与人之间、民众与政府之间的关系。并且,在法律没有规定的事务上,地方有足够的自治能力形成自组织规则。也即是说,在美国,高水平的自治与法治指数弥补了德治的不足,同样实现了社会有效治理。而在这些严格辅助条件不具备或不充分的情况下,实现社会有效治理需要“自治×法治×德治”,这也是实现高质量社会治理的必然要求。浙江省桐乡市的“三治”建设正是在这一背景下“自治×法治×德治”治理模式的实践。

　　(二)“自治×法治×德治”的治理与实践

　　在自治与法治基础上结合德治,最显著的作用是降低治理成本。在这方面,2013年起源于浙江省桐乡市的自治、法治、德治“三治合一”建设,在较短时间内燎原全省,直至被写入十九大报告,为我们探讨“三治”结合乃至融合积累了重要经验。

　　图1 自治、法治与德治“指数”三维模型

　　来源:作者自制。

　　桐乡市“三治”建设的核心在于多元主体参与,同时提高基层社会的“自治指数”“法治指数”和“德治指数”。首先是提升基层“自治指数”。桐乡市按照“费随事转、权随责走”的原则,梳理了村(居)委会“需依法履行的36项事项”和“需协助政府工作的40项事项”两份清单,划清“行政权力”与“自治权利”界限,推动基层自治组织职能回归。同时,通过建立完善百姓议事会等群众议事平台、百事服务团等村级社会组织,让老百姓和社会组织充分参与村级事务治理,提升其自治能力和水平。

　　其次,重塑法治精神,提升基层“法治指数”。为了使正式法律和村规民约等“软法”成为群众心中至高无上的权威,桐乡市建立了法律顾问制度和法律服务团,对部门和基层出台的重大决策实行“法律体检”,形成惠及全民的基本公共法律服务体系。同时,通过组建“法治驿站”“义工法律诊所”等社区社会组织,让百姓在参与中了解法律和规则,增强法治观念。

　　最后,以德治扬正气,提升基层“德治指数”。桐乡市通过吸收社会贤达、德高望重老人、口碑良好的企业家等人士组成市、镇、村三级道德评议团,通过道德模范评选表彰等方式树立典型,激励人们向上向善。同时,通过建设文化礼堂、道德讲堂、德孝主题公园、文化活动中心等设施丰富群众业余生活;通过“四型”社会、“四好”家庭、“五好”市民等活动,树立良好的社会风气,引导和激发群众道德情怀,将德治正气内化为自觉的行为规范,对自治与法治形成有力补充。

　　经过五年探索与实践,桐乡市已基本形成了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的基层治理格局,在解决集体事务、化解村里矛盾、强化法治意识、弘扬社会正气方面取得显著成效。2013年,全市发生劳资纠纷101起,分管领导大部分精力都牵扯在调解纠纷上,但嗣后99%以上劳资纠纷都在行业协会内部就地化解,到2017年只发生23起纠纷。2017年,全市176个行政村中,连续五年“零上访”“零诉讼”“零矛盾上交”的村达61%,其中高桥街道更是高达82%。此外,通过村规民约的规制,红白喜事大操大办和封建迷信盛行现象已得到明显遏制;通过道德和榜样力量、新乡贤文化的传播和志愿服务的倡导,村民文明素质大大提升。