我国目前已进入较高水平的城市化发展阶段。与之相应，我国城市治理法学如何回应城市快速发展现实需求，成为无法回避的时代课题。讨论这一问题，需正视我国城市治理法学在应对城市问题时调整对象的复杂性。其一，从时间维度看，发达国家已经历或正在经历“城市化社会”“城市型社会”及“收缩城市社会”三大阶段。这意味着发达国家于不同时期先后出现的城市问题，在我国法学视域中，则呈现为共时性、空间性并存的问题。其二，从空间范围看，我国既有城市类型多样，法学须关注的对象既涵盖历史上早已成为国际性大都市的城市（如上海），也包括改革开放之后快速崛起的新型城市（超大型城市如深圳市，小型城市如温州的龙港市）。这些城市内部秩序的形成逻辑各不相同。因此，我国城市治理法学所要应对的城市问题，较之发达国家更为复杂。

　　城市治理法学回应城市发展新需求，应对以下问题予以重点关注。

　　其一，需明确以何种城市治理法学框架观察与分析我国城市。在考察城市治理中相应权利分配时，研究对象在内容维度上呈现出显著的多面性。在城市治理中，最常见的是国家——尤其是行政主体——与地权人之间发生的各类争议。所谓地权人，是指在私法上对相应城市土地享有权益的法律主体。国家（行政机关）与地权人之间的法律关系，贯穿于城市形成与发展的全过程。但在观察相关城市治理制度时，仅停留于这一关系层面，远不足以把握全貌。城市乃是因人的聚集而形成的社会结构，除地权人之外，同样作为社会成员的城市使用者，实为更值得关注的权利主体。国家、地权人和城市使用者三者所构成的三角关系，应是城市治理法学的分析框架。

　　其二，城市使用者权利的定位问题，亦是城市治理法学研究不可或缺的部分。与城市地权没有直接关联的城市使用者，作为社会主体生活于城市之中，从事各种公私活动，其间哪些权利需由法律加以确认和保护，是必须回应的核心议题。其中，部分权利已有明确的法律依据，如公共设施的使用权利；部分则仍在复杂的央地关系或地方彼此关系之间变动而未最终确定，如社保关系、保障房的获取机会、就业与户籍的关系等。而就城市使用者在城市中的发展可能性而言，目前更多体现为事实上的利益。对此，经济学和地理学界已提出“城市权利”概念并构建相应理论，如何将这些权利关系纳入城市治理法学乃至法律制度之中，实现概念化和制度化，则是法学研究者必须直面的时代课题。

　　其三，现代法学将每个人都作为具有独立人格的主体对待，城市治理法学理应坚持这一基本立场。然而，在因人的聚集而形成的社会结构中，人与人之间的连带关系强度增大，法律在处理城市中的诸多问题时，不得不考虑“数”的约束问题。例如，某一小区建筑物的物权状态变更时，往往须依赖使用相同基础设施的主体通过表决来决定是否处分相应物权。上海、深圳等城市建立的两次征询意见制度，即属此类受“数”约束的制度尝试。其中，无论是采用多数决还是一票否决制，都是在“数”的约束下对城市问题的回应。市民独立的法律主体地位与因社会连带而形成的群体关系，在现代城市中究竟应如何认识，仍存在广阔的思考空间。

　　其四，在涉及城市秩序的法律制度中，规划法律制度居于核心地位。从法律发展史的角度审视，在国家与社会主体的关系层面，法律制度经历从国家消极设定秩序（秩序行政）到积极提供给付（给付行政）的制度演进之后，城市规划制度的出现，则意味着国家为实现特定政策目的，须在法律上设定一系列综合性手段（如确定城市开发边界、设定土地用途、限定空间容量等）。以规划方式介入社会，改变了法律单纯的防范或救助作用，从而具有了积极的社会形成功能。然而，这种自上而下的国家介入如何与自下而上的社会自身发展需要相衔接，则是考验城市治理法学的重大课题。尽管当前已有公众参与等各种制度设计，但真正通过法律设计有效弥合两者之间的张力，仍须对各种制度因素进行长期摸索。当然，自下而上的需求不仅仅是来自社会，也存在于国家制度内部。如城市中地方特有的发展需求如何进入规划，并与国家国土空间规划整体相协调，同样是城市治理法学必须探究的内容。

　　其五，数值型行为基准已成为城市治理的重要方式。在通过规划法律制度管理城市秩序的过程中，难以避免的是以技术标准为行为基准来设定各种规范。如店名招牌或户外广告牌的设置、街道色调的控制等方面，均有通过制定技术标准或行为导则来规范相关行为的趋势。这些以数值为内容的行为基准，在本质上具有行政许可的属性，因而触及了现代城市与法律之间关系的两个方面。一是行政许可法律制度中法规范保留，究竟是形式还是实质要求的问题。城市微观区域的治理需因地制宜设定规范，这在形式上固然可以从抽象的法规范中找到依据。然而，实质内容本身能否仅从这些抽象概念中演绎推导得出，还是如上文所述，需要当地市民的有效参与，这是城市基层法律治理中值得深入研讨的方向。二是数值型行为基准本身的法律属性问题。当数值型行为基准具有相当专业的技术性时，基层行政机关便需要通过吸收科学技术研究成果，将其转化为微观区域的行为基准。这一过程，除了反映基层行政机关对法规范抽象内容的判断和理解之外，同时也在相当程度上形成了新的规范。这种从对法律的判断发展为新规范形成的变化，恰恰是过往法学研究中尚未充分触及的领域。

　　其六，互联网与人工智能时代的到来，为城市治理法学研究带来了新的发展动向。城市的本质在于人的聚集，但是随着人们通过互联网或人工智能的使用就能完成人际交流和工作任务，这就消解或降低了物理聚集的必要性。当市民习惯于通过网络进行交流，或者说人的聚集已经开始成为非必要因素时，传统的城市社会结构将随之发生变化。这种变化将影响城市土地的未来用途和空间容量设置，继而触及城市规划法律制度的核心内容，并最终牵引城市治理法学研究方向的调整。这或许也是城市社会与网络社会交汇之际，城市治理法学拓展自身内涵的新起点。

　　（作者系上海交通大学凯原法学院教授）