2013年，习近平总书记在党的十八届三中全会上提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要命题，随着2020年中央全面依法治国工作会议的召开，“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”成为习近平法治思想的核心要义之一。2024年党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）更将“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为“进一步全面深化改革的总目标”，为持续推进国家治理现代化提供了具体的思想指引。

　　法治是国家治理体系和治理能力的重要依托

　　习近平总书记指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”就现代化的国家治理而言，法治既是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，又是保障国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。

　　首先，法治是人类社会最为有效的国家治理方式。法治作为一种政治性的国家治理制度安排，强调法律优良、法律至上，这为社会提供了常态的运行模式。党的二十大报告指出：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”没有法治的现代化就不会有国家治理的现代化。其次，法治是一种最为经济的国家治理方式。法治以良法为前提，能为人们和社会进行法律行为和法律活动提供明确的预期，因而节省了社会运行的资源和成本。习近平总书记指出：“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。”法治强调对国家权力的约束与控制，这就为人们的权利自由提供了最大可能的制度空间。习近平总书记形象地将权力比喻为一柄“双刃剑”，强调权力“在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民”，为此要把权力关进制度的笼子里。最后，法治也是一种讲求平等的国家治理方式。平等确保了每个人独立自主的法律地位，从而为他们发展自我、展现才能提供了法律上的保障。通过法治来确保人与人之间的平等，也有利于人们集合在一起形成社会共识，为国家治理现代化的不断推进提供智力支撑。

　　以法治保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性、稳定性

　　国家治理体系的确立、改革与完善，都与法治的维护、保障与发展密不可分。习近平总书记指出：“坚持全面依法治国，是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势。中国特色社会主义实践向前推进一步，法治建设就要跟进一步。实践证明，通过宪法法律确认和巩固国家根本制度、基本制度、重要制度，并运用国家强制力保证实施，保障了国家治理体系的系统性、规范性、协调性、稳定性。”法治是国家治理中最为重要的制度安排，只有充分发挥法治的重要作用，才能使治理体系拥有权威性、具备公信力，也才能使国家和社会生活的各个方面既生机勃勃又井然有序。

　　“系统性”是指国家治理体系组合成为一个完备的“系统集成”，如《决定》提到的“坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”，就是系统性方法与系统性步骤的具体呈现。“规范性”意指通过法律来确立国家治理的制度、体制、机制。例如在我国现行宪法中，确立了人民代表大会制度的根本政治制度，同时又规定了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度。“协调性”是指各子系统之间能够相互协同、互为配合，共同促成系统的运转和谐、执行有力、效果显著。《决定》对此专门强调，要“坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协同性”。“稳定性”强调要使国家治理体系成为一个相对固化的制度体制，不能轻易改变而让人们失去对治理体系的依赖。朝令夕改的法律不会有权威性，同样，变幻无常的治理体系也难有公信力。当然，稳定性不是绝对的，当社会生活发生重大变革时，国家治理体系以及与之相关的法律制度也要与时俱进地变化。

　　以法治思维为指引提升国家治理能力

　　国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。更具体地说，又主要表现在深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险等能力之上。在我国现行的《公务员法》《人民警察法》《法官法》《检察官法》等法律中，对国家公职人员的能力要求主要体现在“任职资格”层面，即只有具备一定的素质和能力者，才有出任国家公职的资格。但相对来说，任职资格还只是最为基础的能力，国家治理能力是在现实的国家治理活动中，由相关国家机关和国家公职人员展示出来的判断力、决断力、应变力、执行力等，是一种在治理实践之中展现出来的治理水平与治理艺术。那么，如何才能在国家根本制度、基本制度和重要制度业已确立且优良完备的情况下，提升国家机关及其国家机关工作人员的治理能力呢？这就离不开法治思维的指引。

　　党的十八大以来，习近平总书记多次强调“要善于运用法治思维和法治方式进行治理”。法治思维是治理能力的前提和基础，有了正确的法治思维，才能提升治理能力，也才会有正确的治理行动。对于法治思维而言，大致可以包含这样几种具体的思维形态：一是规则思维，即将法律视作行动的指南，严格按法律规定办事，不逾越底线，不触碰红线。二是权利思维，即在决策和行动的过程中，要思虑这一决策或行动，有无侵害到公民、法人和其他组织享有的合法权益，是否增加了社会成员的义务和负担。三是程序思维，即遵循法定程序，让正义成为看得见的正义。习近平总书记将“守法律、重程序”作为“法治的第一位要求”，明确了程序在法治中的重要地位。对于国家机关及其工作人员来说，不管其行为动机如何善良、相关决策如何周到、履职能力如何高超、实际效果如何明显，但只要违反了法定程序，其行为或决策就必须予以撤销或更正，以维护法定程序的严肃性和权威性。

　　习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”而法治作为国家治理体系和治理能力的重要依托，既需要从制度层面为国家治理体系提供科学完备的法律依据，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化；又需要在能力层面提升国家机关及其工作人员的实际治理能力，特别是要让各级国家机关和公职人员牢记手中的权力是党和人民赋予的，是上下左右有界受控的，切不可随心所欲、为所欲为。要做到秉公用权、依法用权、廉洁用权、为民用权，就要“强化法治思维，严格在宪法法律范围内活动，严格依照法定权限和程序行使权力，决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权”。唯有如此，推进国家治理体系和治理能力现代化才是真正地走在法治的轨道上，成为当代中国法治事业的重要组成部分。

　　（作者系华东政法大学法律学院教授）