第二次世界大战后，土耳其的城市化发展迅猛。伊斯坦布尔是土耳其最大的城市，其城市化的进程和规模也遥遥领先，相伴而生的城市病也最为突出。作为城市问题之一的棚户区问题不仅关乎伊斯坦布尔城市的健康发展，而且对土耳其的社会稳定也至关重要。本文尝试探究该城棚户区治理经验，窥见其治理特点，总结其治理得失。

　　伊斯坦布尔棚户区问题由来已久，归根结底是由于移民的迁移活动而引发的，并在随后的衍变过程中不断多元化、复杂化。传统经济和职业类型的变革、城市化的推进与生产力水平的发展、城市和农村的引力与推力等多种因素促使移民涌入伊斯坦布尔生活，但城市内部基础设施、市政服务、就业机会等民生领域却难以满足巨量的人口流动，为数众多的迁入人口无法实现购置房产的目标，因此为了满足基本住房需求，他们开始在城郊私自搭建临时庇护所，临时庇护所的聚集最终发展并演变为棚户区。

　　伊斯坦布尔的棚户区以博斯普鲁斯海峡为界，较多集中于城市东南和西南部沿海地区，棚户区内人口密度大、住房面积狭小，到2020年伊斯坦布尔棚户区人口已接近800万人；棚户区占地总面积约100公顷，临时搭建的简易居所共约15000栋，人口密度每平方公里约10000人。棚户区的住房大多为非正式住房，违反土地所有权、城市规划、设计和建设等既定规范，不受法律保护。棚户区往往建造在城市住房或高楼周边，房屋排列拥挤，牢固性差，一旦遭遇自然灾害，居民的生命财产安全无法得到保障。此外，基础设施保障方面资源配置不均，许多棚户区仍面临用电、用水和卫生设施短缺等方面的问题。棚户区居民始终属于城市边缘群体，只能以“他者”的身份久居于城市之中。棚户区居民与政党形成了一种特殊关系，即“庇护—侍从关系”，一方面，政党为棚户区居民表达自身诉求、改善自身处境广开绿灯；另一方面，政党为在选举中取胜，也会尽力满足前者的诉求，以争取棚户区居民的支持。

　　伊斯坦布尔政府对棚户区的治理主要涵盖两个方面：一是基础设施建设，主要目的是通过不断完善住房规划、公共卫生、电力、水资源等诸多方面的保障水平，提升棚户区居民的日常基本生活能力，如最为关键的住房领域，政府先后颁布1983年“第2805号大赦法”、2003年“第5216号城市自治法”等法案，通过拆除非法定居点，在同一区域建造新房屋并将其分配给原房屋权利持有人；在不同区域建造新房屋，为转移居住在升级区域的房屋产权持有人等手段来解决棚户区居民的住房问题；二是加大伊斯坦布尔棚户区的公共服务投资力度，增加居民在就业、教育、医疗卫生等领域的获得感和满足感。这些措施有利于棚户区居民融入城市生活，实现伊斯坦布尔城市全面、均衡和人性化发展的目标。

　　经过几十年的转型与发展，在政府多部门联合治理与居民的共同努力下棚户区已取得卓有成效的实践，如棚户区公共医疗卫生等基础设施改善方面取得显著成果等；然而治理过程中仍存在若干问题，包括棚户区住房改善的政府方案与发展规划在履行和落实上不到位，棚户区基础设施保障仍存在较大缺口等，最终导致改革效果无法达到预期目标。因此，要彻底解决伊斯坦布尔棚户区问题，仍然面临诸多困难。首先，在土地问题上，要合理规划城市用地，划设合理的建设范围，确保基本的城市发展区域，对城市进行有机更新与治理；在规划过程中，要将内在秩序、发展规律与城市机理三者进行有机结合，根据改造的目标、内容和要求，采取适当的规模、力度、方式，实现城市区域或整体的改善和更新。其次，在保障边缘群体基本生活方面，伊斯坦布尔政府要善于运用大都会资源的聚集效应，利用充足的人力资源充分提高城市周边的基础设施服务保障，并逐步向棚户区倾斜，加大现有公共基础设施的存量，使其逐步达到与城市服务水平相符合的标准。再次，政府应通过多种手段努力提升棚户区居民的受教育水平，提高他们的就业技能。最后，伊斯坦布尔市政府自身存在政策推进不彻底等问题，因此要建设一支廉洁高效的工作团队，确保各项工作完善到位，增加合作团体之间的责任感，加快社会资源的整合，使参与社会治理的各团体平等有序、协商一致地参与到棚户区治理中，共同实现整体项目的推进。

　　（作者系山西师范大学历史与旅游文化学院教授）